Lezione 9. I concordati con la Chiesa cattolica
Passato e presente dei concordati

1. Un pontificato di apertura e di presenza in campo internazionale
Se si volesse indicare il tratto caratteristico del pontificato di Giovanni Paolo II, penso che questo sarebbe riscontrabile nell’apertura schietta, fiduciosa verso le più svariate realtà umane. Con sollecitudine veramente apostolica egli continua a cercare il dialogo con tutti, nel desiderio di portare ovunque il messaggio evangelico, mosso dalla viva coscienza dell’universalità del mistero di Cristo e dalla speranza che ogni uomo possa incontrarlo e aprirsi a Lui senza timore.
In questo panorama trovano il loro posto anche i rapporti internazionali. È ovvio che la presenza della Chiesa nel mondo non si può ridurre alle relazioni internazionali, diplomatiche o giuridiche, che sono piuttosto un mezzo per rendere possibile l’annuncio e la pastorale. È anche vero però che la presenza della Chiesa nei fori internazionali ha conosciuto in questi anni un notevole sviluppo. È ormai un luogo comune segnalare l’incremento degli Stati che mantengono rapporti stabili con la Santa Sede; uno sviluppo peraltro corrispondente al rilievo ed influsso che il diritto internazionale sta attualmente attingendo, specie in tema di accordi multilaterali e nell’ambito delle organizzazioni internazionali.
2. Attività concordataria, basi e significato
Frutto naturale di questi rapporti, stabiliti nel desiderio di una migliore intesa fra la Chiesa e le autorità civili, sono gli accordi concordatari, il cui numero e varietà sono vistosamente cresciuti in questo pontificato, tanto da attirare di nuovo maggiore attenzione da parte della dottrina.
Sono più di ottanta gli accordi siglati dall’inizio del pontificato, ma questo numero sembra destinato a crescere, date le negoziazioni in corso con diversi governi in quasi tutte le regioni del mondo.
Al di là di qualsiasi analisi congiunturale della presente attività concordataria, è opportuno ricordare che i concordati hanno per la Chiesa un significato di libertà, garantita da precise norme valide sia nell’ordine interno degli Stati che in quello internazionale (cf. DH 13). Con questo voglio mettere in risalto quello che, a mio parere, è una premessa ermeneutica necessaria, che può ben spiegare sia la sopravvivenza che il carattere strumentale dei concordati attraverso differenti epoche e sistemi di rapporti tra la Chiesa e lo Stato, nonché il mutevole succedersi delle materie oggetto degli accordi stessi.
Quello che la Chiesa cerca di ottenere con il concordato è uno statuto giuridico che garantisca al meglio la sua libertà di essere presente e di svolgere la sua missione, all’interno delle circostanze concrete di un determinato paese. Altre considerazioni sul significato dell’attività concordataria di una certa epoca o con uno Stato, dovrebbero tener conto di questa intenzionalità; anche perché se c’è una materia in cui realtà pratica e discussione teorica si sono trovate spesso non corrispondenti, questa è senza dubbio la concordataria. Con ciò non si vuole affermare -sarebbe ugualmente irreale- che essa sia vissuta in maniera dal tutto indipendente da dottrine e principi, solo che spesso in campo concordatario è stata l’esperienza a smentire e superare le impostazioni e le previsioni della dottrina.
3. Brevi cenni storici sull’evoluzione dell’istituto
Nella storia dei rapporti tra la Chiesa e le autorità civili, i concordati hanno svolto e svolgono tuttora un ruolo di spiccata importanza, al punto da rappresentare l’esempio classico di accordo tra Stato e confessioni. La loro origine si fa risalire alla Concordia di Worms (1122) tra l’imperatore Enrico V e papa Callisto II, con la quale si tentò di porre fine alla lotta delle investiture.
Da allora Chiesa e Stato hanno utilizzato spesso la via del patto formale, sia per risolvere specifiche controversie, sia per definire lo statuto giuridico della Chiesa nell’ordine civile, oppure per regolare insieme determinate materie d’interesse comune, dando stabilità e certezza ai loro rapporti.
I presupposti giuridici sui quali i concordati trovano il loro fondamento, si possono riassumere nel fatto che la Chiesa ha sempre rivendicato la libertà per portare avanti autonomamente la sua missione religosa, senza mai riconoscersi in ciò sottoposta ad una autorità superiore; che essa presenta una organizzazione giuridica unitaria e universale, al vertice della quale si trova il Romano Pontefice (la Sede Apostolica) che rappresenta la Chiesa nel suo insieme e in ogni paese; e che, sin dall’antichità, la Santa Sede ha quasi sempre goduto di indipendenza e sovranità politica, anche territoriale, benché oggi questa sia alquanto simbolica (Stato Città del Vaticano).
Ciò ha fatto sì che dal momento in cui le relazioni internazionali tra gli Stati moderni iniziarono a consolidarsi, la Santa Sede sia stata presente attuando come soggetto indipendente, non solo in quanto sovrana di un territorio ma, soprattutto, come rappresentante dell’interesse religioso dei cattolici sparsi nei diversi Stati e come sostenitrice di principi di convivenza di riconosciuta valenza morale, avendo piena personalità internazionale ed esercitando i relativi diritti, i più significativi dei quali sono lo ius legationis e lo ius contrahendi.
Dal punto di vista giuridico gli accordi tra la Santa Sede e uno Stato nascono secondo le stesse basi e procedure formali degli accordi diplomatici fra Stati, e sono retti dallo stesso principio contrattuale pacta sunt servanda. Essi hanno però delle caratteristiche particolari, come si vedrà in seguito.
In quanto strumento di rapporti giuridici il concordato serve a risolvere, di comune accordo, le questioni pratiche (problematiche o meno) sorte tra le parti, con relativa indipendenza delle convergenze o divergenze ideologiche o dottrinali. Certamente il loro contenuto non può contraddire i principi sia costituzionali che di dottrina cattolica; ma i concordati non si fondano, tantomeno oggi, sulla base di una intesa di principio (religiosa o politica) tra i soggetti. La Chiesa cerca negli accordi con lo Stato di assicurare giuridicamente la sua libertà di azione; è quindi in rapporto a questa che si deve valutare la loro convenienza e utilità.
È ormai solito usare il termine concordato in senso lato, comprendente “le convenzioni stipulate dalla Sede Apostolica con le nazioni o con le altre società politiche”, anche se in senso stretto si definisce concordato il patto generale e solenne, nel quale vengono considerate complessivamente le questioni di interesse comune tra le parti; altri accordi più limitati (per materia o per sollennità) ricevono nomi differenti quali Accordo, modus vivendi, protocollo, scambio di note, ecc. Ma sia gli uni che gli altri hanno la caratteristica giuridica comune di costituire un patto formale, concluso per via diplomatica e retto dalle norme internazionali relative ai trattati; per cui, nonostante le differenze che esistono fra i vari tipi di accordo, sotto il nome di concordato si possono comprendere tutti. Difatti, negli Acta Apostolicae Sedis viene di regola adoperato il termine generico Conventio, tradotto poi come Accordo, Vertrag, Accord, Acuerdo, Agreement.
Non entrano invece nella categoria dei concordati gli accordi di livello inferiore, siglati tra la gerarchia ecclesiastica in una nazione e le autorità civili di essa, seppure anche questi costituiscono impegni reciproci da rispettare.
Nella storia i concordati hanno subito una evoluzione che è andata di pari passo con i cambiamenti sociali e politici, con l’ecclesiologia e le dottrine sui rapporti tra Chiesa e comunità politica, e con lo sviluppo delle istituzioni giuridiche, specie quelle del diritto internazionale, e dei concetti sottostanti come quelli di sovranità, soggettività e trattato. Questa evoluzione ha segnato sia la forma, che la natura e il contenuto dei concordati. Difatti, i concordati come oggi li conosciamo risalgono all’inizio del secolo XIX, ma anche da allora ad oggi c’è stata una significativa evoluzione.
Mentre era in piedi l’idea di cristianità, i patti tra il Romano Pontefice e l’Imperatore o i principi esprimevano più che altro la pacificazione in seguito ad una situazione di conflitto, talvolta creatasi fra la Santa Sede e la gerarchia locale, le cui libertà e privilegi interessavano anche il sovrano temporale. Non era invece necessario definire in generale la posizione della Chiesa nell’ordinamento civile; per la stessa ragione l’accordo consisteva in concessioni reciproche, spesso sotto forma di privilegio pontificio, con il quale la Chiesa, mentre riusciva a salvare la sua libertà in sede di principio, tollerava nella pratica determinate pretese d’intervento dei sovrani nelle cose ecclesiastiche.
La spinta sempre più forte del giurisdizionalismo statale, soprattutto dopo la Rivoluzione francese, che mise in discussione la sopravvivenza della Chiesa come istituzione originaria e autonoma, rese necessario il ricorso al concetto di società perfetta. Su questo piano il concordato appare come patto tra le autorità sovrane di due società (politica e religiosa) che, teoricamente almeno, si incontrano su un piano di parità, al fine di regolare stabilmente i loro rapporti su materie di comune o concorrente interesse; prime tra queste lo statuto e libertà di azione della Chiesa nella società civile. Si può situare nel concordato napoleonico del 1801 l’inizio dei concordati moderni, benché da allora siano intervenuti rilevanti mutamenti: nei presupposti dottrinali e tecnici, di contenuto e di prassi.
Difatti, si può distinguere tra: i concordati europei del s. XIX e quelli con le repubbliche americane che avevano da poco acquistato la loro indipendenza; anche quelli celebrati in seguito ai mutamenti causati dalla prima guerra mondiale rivestono caratteri propri; nella seconda metà del nostro secolo, quelli precedenti e susseguenti il Concilio Vaticano II; nei nostri giorni attirano l’interesse degli studiosi gli accordi con le nazioni europee del ex blocco sovietico e quelli riguardanti aree geografiche inedite in materia: l’Oriente Medio, Asia e l’Africa.
4. Le discussioni sulla natura giuridica dei concordati
Nella storia si è discusso, talvolta a margine della realtà pratica, sulla natura giuridica dei concordati; oggi però è generalmente acquisito che questi sono accordi bilaterali, sorti nell’ambito del diritto internazionale pubblico, che impegnano giuridicamente le parti, in forza del principio del rispetto dei patti.
Tuttavia può essere utile ricordare, seppur brevemente, la polemica sorta nel s. XVIII e protrattasi fino alla metà del ‘900. Essa riflette una incomunicabilità tra i due ordini, canonico e civile, che si andavano separando e opponendo:
a) La teoria legale o giurisdizionalista (Legaltheorie), di origine civile (Germania e Italia), parte dal dogma liberale che vede lo Stato come unica, sovrana fonte del diritto; di conseguenza il concordato non ha forza se non in quanto diventa legge dello Stato; come patto non avrebbe per lo Stato altro valore che quello di un impegno morale o al più di un accordo di diritto pubblico interno, poiché la Chiesa (nazionale) viene considerata alla stregua di una associazione di cittadini, di cui il concordato sarebbe lo statuto ad essa riconosciuto dallo Stato.
b) La teoria curiale o dei privilegi (Privilegientheorie), rappresenta la visione opposta: il concordato è una legge ecclesiastica particolare (un privilegio appunto). Sottostante a questa visione troviamo la teoria della potestas directa in spiritualibus e indirecta in temporalibus; cioè della superiorità ratione finis della Chiesa sullo Stato, della quale il concordato sarebbe la concreta e talvolta imperfetta applicazione per una certa nazione. In tale contesto poi, non si può risolvere il problema della plenitudo potestatis del Romano Pontefice, che non consentirebbe deroghe o limitazioni dei diritti e poteri della Chiesa e della Sede Apostolica (semmai tolleranza di situazioni di fatto). Quindi il concordato sarebbe per la Santa Sede un impegno morale, di fedeltà, ma non strettamente giuridico, anche per il fatto che quanto la Chiesa ottiene con il patto è qualcosa che di per sé le spetterebbe per principio.
c) Dalla fine del secolo XIX, non senza fatica, divenne sempre più comunemente accolta la teoria contrattuale, ovvero che i concordati appartengono alla categoria delle convenzioni giuridiche bilaterali (Vertragstheorie), nelle quali la Santa Sede (Chiesa cattolica) e lo Stato esercitano coordinatamente la loro potestà di soggetti sovrani, ciascuno nel proprio ordine. Convenzioni che impegnano parimenti entrambe le parti, anche sul piano internazionale nel quale nascono.
Il secolo XX ha contemplato l’esaurirsi della polemica sulla natura giuridica dei concordati, che si è risolta nella direzione internazionalista. Dal lato canonico il superamento, anche a livello magisteriale, delle principali tesi dello Ius Publicum, ha finito per tagliare quel nodo gordiano dinanzi al quale si erano spesso fermati i cultori di questa disciplina. Un ostacolo che si può riassumere nei due postulati visti come incompatibili con l’accettazione a pieno del modello concordatario, cioè quello della superiorità ratione finis della società ecclesiastica e quello della irrinunciabile plenitudo potestatis del Romano Pontefice. Simili anche se contrapposte obiezioni di principio (fondate su un concetto rigido e assoluto di sovranità) ha dovuto superare la dottrina civilista, che si è sempre più richiamata alle categorie del diritto internazionale.
Attualmente, per quanto riguarda la Chiesa, il c. 362, nell’affermare che lo ius legationis spetta al Romano Pontefice, riconosce che egli lo esercita, nei confronti dei governi civili, “nel rispetto delle norme di diritto internazionale”. Lo stesso si potrebbe dire dello ius tractandi, di cui partecipano i legati sotto le regole del diritto internazionale (c. 365 § 1, 2º). Difatti nei recenti accordi è oramai consueto un riferimento preliminare ai principi del diritto internazionale. Nessuna riserva o appello, quindi, ad una supremazia o ad una irrinunciabile plenitudo della potestà ecclesiastica.
Non c’è dubbio che i concordati presentano delle caratteristiche peculiari, dato che:
	- la Santa Sede ha una soggettività particolare, ben definita e diversa dagli altri soggetti di diritto internazionale in quanto fondata nella sua natura di autorità spirituale, ma dal punto di vista giuridico ugualmente piena e universalmente riconosciuta di diritto e di fatto;
	- le materie e gli interessi in gioco sono anche particolari, a confronto con quelli di altri trattati; d’altronde il sempre più frequente richiamo ai diritti umani (nel caso la libertà religiosa) costituisce l’humus comune a tutta l’attività contrattuale internazionale.
	- le due parti esercitano le loro relative potestà sugli stessi soggetti e nello stesso territorio; potestà che, per quanto specifiche in linea di principio, sono in pratica impossibili da separare nettamente a livello di competenza e di applicabilità dei rispettivi ordinamenti. Ciò accade anche nei rapporti tra ordinamenti statali, ma acquista qui una rilevanza del tutto particolare, dal momento che la Chiesa porta con se un ordinamento proprio destinato ad essere vissuto da persone ed enti che agiscono anche nel diritto civile.
	- la Santa Sede da parte sua non accetta in linea di massima l’arbitrato né il ricorso ai tribunali internazionali, come via per risolvere le eventuali controversie sorte sull’interpretazione o applicazione di un patto in cui lei è parte, preferendo la soluzione negoziata di esse.
Queste peculiarità sia del soggetto (la Chiesa) che dell’oggetto (il concordato) hanno reso problematica, soprattutto in passato, la qualifica di “accordi internazionali” per i concordati, anche per lo statalismo presente nella dogmatica internazionalista. Per cui essi talvolta venivano collocati in un ordinamento particolare (concordatario, inter-ordinamentale) esterno e superiore alle parti, ma sempre teoricamente parallelo, intermedio o comunque distinto da quello internazionale. In realtà venivano poi adoperati per entrambi gli stessi concetti, e i medesimi sviluppi dottrinali, tecnici e pratici, il che ha reso sempre più sottile la distinzione tra i due ordinamenti, e oggi i concordati vengono considerati per lo più come accordi rientranti nelle categorie del diritto internazionale, retti dai principi e dalle regole proprie dei trattati, benché con delle caratteristiche peculiari. D’altronde sono sempre più numerosi e svariati i soggetti di natura non statale, che agiscono nell’ordine internazionale instaurando rapporti giuridici con gli altri e partecipando a Convenzioni e Conferenze internazionali.
5. Le recenti problematiche sui concordati
Attorno al Concilio Vaticano II si è sviluppata anche una discussione, più dottrinale e profonda, circa l’opportunità o addirittura la compatibilità della via concordataria nei rapporti tra la Chiesa e le autorità civili. In sostanza, il tradizionale sistema concordatario è stato messo a confronto con l’ecclesiologia conciliare e si sono rilevati spunti che, per alcuni, sarebbero l’indizio che la prassi concordataria sarebbe da superare.
Gli argomenti sono svariati e di portata diversa, dato che la questione è stata affrontata da varie prospettive: teologica, canonistica, ecclesiasticistica, che si possono distinguere a seconda che il punto di riferimento sia un concetto di Chiesa oppure quello di Stato, ma che in pratica si intrecciano, spesso in rapporto alle concrete circostanze di una data nazione:
Per alcuni la riflessione della Chiesa sulla sua propria natura di comunità spirituale, decisamente diversa dalla società politica ormai secolarizzata, nonché sui rapporti fra entrambe, fondati sulla reciproca indipendenza e autonomia nei rispettivi ambiti, farebbe sì che la loro eterogeneità impedisca di pensare a comuni impegni giuridici; i loro interessi, finalità e mezzi sono talmente distinti e paralleli che non ci sarebbe un piano né punti d’incontro che possano sostentare accordi fra i vertici: altrimenti si tornerebbe alla cosiddetta era costantiniana, ormai superata, caratterizzata da confusione, clericalismi e compromessi non più ammissibili.
Dietro analisi di questo tipo si scopre talvolta una lettura parziale della riflessione ecclesiologica conciliare (che rispecchia le spinte antigiuridiche destatesi all’epoca), o perlomeno una accentuata visione spirituale che vede in qualsasi forma di collaborazione istituzionale fra Stato e Chiesa un pericolo per la libertà profetica della comunità ecclesiale o per la laicità dello Stato. Ora, la Chiesa non è solo comunità di vincoli spirituali ma anche società visibile e organizzata gerarchicamente, che nel suo pellegrinaggio e per il compimento delle sua missione religiosa tra gli uomini, ha anche bisogno dei mezzi terreni (LG 8, GS 44) tra i quali il diritto, quale garanzia appunto di libertà e autonomia nei rapporti con le altre società umane. Tuttavia non v’è dubbio che tale libertà e autonomia non sarebbero più riducibili a quelle della gerarchia, essendo ormai acquisito che la libertas Ecclesiae include la partecipazione di tutti i fedeli alla missione della Chiesa.
Inoltre per stabilire questi rapporti la Chiesa ha sempre adoperato “una configurazione giuridica analoga a quella delle unità giuridiche superiori”, al fine di poter essere riconosciuta e inquadrata in un ambito giuridico comune ai soggetti di fronte ai quali si pone. Per quanto riguarda il nostro tema, va pure detto che la personalità internazionale non appartiene nè definisce l’essere della Chiesa cattolica, è però una veste giuridica congruente con esso, attualmente operativa, strumentale per l’adempimento della sua missione, né più né meno. I concordati sono a loro volta conseguenza di tale figura giuridica. Che poi essi abbiano la qualifica giuridica di accordi internazionali è un fatto che non intende esprimere tutta la loro specifica natura. L’ecclesiologia conciliare chiede che i mezzi tecnici del diritto, adoperati per esprimere e tutelare la dimensione giuridica della Chiesa, non mettano in ombra la sua natura misterica, ma non che debbano essere abbandonati in partenza.
Altri considerano che ormai non ci siano più i presupposti socio‑giuridici che in altri tempi servivano di base ai concordati: la confessionalità dello Stato, la Chiesa come società perfetta simile (e superiore) allo Stato; quasi che la crisi di certe tesi del Diritto Pubblico Ecclesiastico dovesse trascinare con se anche l’istituto concordatario, oppure che l’ideale di Stato democratico e laico escludesse di per sè qualsiasi rapporto di collaborazione con le confessioni. Bisogna tuttavia tenere conto che tali presupposti non sono gli unici su cui può nascere un accordo fra Stato e Chiesa, anzi già prima del Concilio prassi concordataria e scolastica giuspubblicista erano spesso divergenti.
A quanto appena detto sulla figura giuridica della Chiesa, si può aggiungere che per questa, dal punto di vista sostanziale, oggi sono i principi di libertà religiosa, di reciproca e relativa indipendenza e autonomia (che riassume la legittima laicità dello Stato e che viene talvolta espressa in termini di sovranità) e di cooperazione al bene dell’uomo e della società, a reggere i rapporti fra Chiesa e comunità politica e a rendere auspicabili gli accordi con le confessioni. Inoltre, esistono da tempo convenzioni con paesi non certo confessionali o a maggioranza cattolica, addirittura comunisti o a maggioranza musulmana, non basati dunque su quei presupposti..
Per altri, il problema riguarderebbe piuttosto l’utilità dei concordati. Posto che ormai la maggioranza degli Stati autonomamente riconoscono e garantiscono la libertà religiosa e la dovuta indipendenza e autonomia giuridica delle confessioni, gli accordi avrebbero una giustificazione ristretta ai casi in cui tale autonoma garanzia non ci sia. A mio avviso c’è un certo idealismo in questa visione. Senza ignorare che in molti Stati non concordatari, la Chiesa e le altre confessioni godono di sufficiente libertà, ciò non toglie che essa possa essere ulteriormente garantita, in modo più confacente alla fisionomia specifica del cattolicesimo, attraverso formali accordi istituzionali. Anche i diritti umani sono garantiti nelle Costituzioni nazionali, e tuttavia la loro tutela a mezzo di convenzioni internazionali è sempre più in auge.
Il fatto poi che il Concilio Vaticano II non faccia riferimento esplicito ai concordati fu ritenuto da alcuni la controprova del fatto che essi non siano più utili. Certamente si può affermare che l’impostazione conciliare non considera il concordato come strumento necessario o ideale della pur auspicata cooperazione con la comunità politica; ma non si può desumere dal silenzio conciliare il rifiuto o decadimento degli accordi concordatatari, visto che durante e dopo il periodo sinodale sono state siglate non poche convenzioni del genere, tese appunto a delineare i concreti profili di detta cooperazione.
Talvolta si sospetta che con i concordati la Chiesa cerchi ancora dei privilegi o affermazioni esclusive; tuttavia non bisogna confondere la ricerca di uno statuto civile specifico, adeguato alla natura della Chiesa, con il privilegio recante discriminazioni per le altre confessioni. Se in passato ciò è talvolta accaduto e si sono venute a creare situazioni non evangeliche a motivo di alcuni concordati, ciò non si deve addebitare allo strumento, semmai al contenuto di esso o ai presupposti da cui prendeva spunto. Oggi sia gli uni che gli altri sono mutati: non la cura religionis segna ormai il piano delle relazioni tra lo Stato e le confessioni, ma la cura libertatis religiosae, di tutti i cittadini e di tutte le confessioni.
In questo contesto lo scopo dei concordati non sarebbe più la tutela privilegiata della verità cattolica da parte dello Stato, ma quella della libertà e identità religiosa dei cattolici e della Chiesa, alla quale viene così “assicurato il libero esercizio della sua spirituale e morale missione, mediante eque, leali e stabili delimitazioni delle rispettive competenze”, senza perciò negare la stessa libertà agli altri.
Si può affermare che a partire del Concilio Vaticano II quelli che vengono ridefiniti sono i principi che ispirano i rapporti tra la Chiesa e la comunità politica; che adesso si concretizzano nella libertà religiosa, la reciproca autonomia e indipendenza (legittima laicità), la possibilità di una cooperazione nel rispetto di questi principi, in favore della persona e della società.
E ciò, per quanto riguarda il nostro argomento, ha portato consequenze di rilievo, anche qui non sempre quelle prevviste da certa dottrina. La continuità vitale dell’istituto concordatario, non significa ovviamente la conferma della analisi precedente, ma vorrei limitarmi a constatare che si assiste dopo il Vaticano II al riconoscimento sempre più esplicito ed effettivo che l’attività internazionale della Santa Sede segue le norme del diritto internazionale. A parte la espressa remissione del c. 362, negli stessi concordati sono sempre più abbondanti i riferimenti a tale ordinamento. A mio avviso si è verificata una coincidenza più trasparente fra dottrina e prassi della Chiesa, il che oltre a poter essere qualificato come una crescita di credibilità, si può dire che semplicemente rende più agevole e realistica la ricerca di un buon intendimento fra le autorità civili e la Santa Sede in materie riguardanti la presenza e l’attività della Chiesa in un dato territorio, anche per la maggiore consapevolezza del contributo positivo che essa può apportare alla vita sociale.
Mettendo a confronto i brani introduttivi dei concordati del passato e di quelli più recenti, si osserva come essi siano in ogni caso espressione di diverse impostazioni (di principio e congiunturali) dei rapporti Chiesa-Stato. Il che vuol dire che i concordati, come le altre istituzioni giuridiche, mentre riflettono necessariamente le impostazioni e i principi di ogni epoca, evolvono anche per meglio adeguarsi alle nuove acquisizioni dottrinali e situazioni di fatto.
Dal punto di vista del diritto ecclesiastico statale, la via concordataria dei rapporti Stato-Chiesa viene vagliata in relazione ai principi che si ritiene devono definire l’atteggiamento di uno Stato democratico riguardo alla religione e alle sue manifestazioni sociali; in particolare la libertà religiosa, l’uguaglianza e la laicità.
Le conclusioni di tale confronto dipendono dal significato che ai detti principi venga attribuito, sia teoricamente che sulla traccia dei testi costituzionali e dell’esperienza storica. Logicamente in questo processo ermeneutico, oltre alle argomentazioni giuridiche, influiscono i criteri filosofici o ideologici.
Da parte mia condivido l’idea che il concetto di sovranità vada stabilito, tra l’altro, in corrispondenza alle esigenze dei diritti della persona. Proclamare i diritti dell’uomo e sostenere un concetto di sovranità (esterna e interna) propria dello Stato assoluto liberale, equivarrebbe a sostenere che tali diritti sono in realtà concessioni del potere.
Se poi la laicità si intende come garanzia di libertà, di diversità di iniziativa sociale, e quindi interpretata prima di tutto come incompetenza e non come una riedizione del giurisdizionalismo (oppure di pretestuoso uniformismo), il ricorso agli accordi con le confessioni non soltanto appare compatibile con essa, ma può ben costituire una sua adeguata realizzazione.
Difatti si diffonde oggi nel diritto ecclesiastico la tendenza a definire i rapporti Stato-confessioni sulla base di accordi bilaterali di diverso livello; e ciò sia in risposta a specifiche previsioni costituzionali che come conseguenza di una migliore comprensione del ruolo dello Stato nei confronti della religione. Ai paesi centro europei di consolidata tradizione pattizia (Germania, Austria, Svizzera), si sono di recente aggiunti l’Italia, la Spagna, la Polonia, la Colombia, l’Ungheria; e tale sembra essere la via che si prospetta in altri paesi. E questo, insieme all’allargarsi della tutela internazionale dei diritti umani, porta ad una maggiore attenzione alle fonti di origine pattizia del diritto ecclesiastico.
6. Profili tecnici dell’istituto concordatario
Data la natura di patto internazionale del concordato, la sua struttura tecnica ricalca per lo più quella generale dei trattati fra Stati.
Si devono quindi tenere in conto i principi e le norme proprie del diritto internazionale, segnatamente quelle riguradanti i trattati, ove i principi di ordine pubblico ovvero di ius cogens delineano la cornice entro la quale è la volontà delle parti a fare legge fra di loro, una volta che si accordano su materie disponibili. Nè va dimenticato che, in campo internazionale, politica e diritto si intrecciano in maniera del tutto particolare, essendo quest’ultimo, qui più che altrove, strumento di quella che è l’arte del possibile; strumento teso a formalizzare e a dare certezza giuridica ai rapporti prammaticamente definiti dalle parti in via negoziata.
Ciò fa sì che la prassi abbia un ruolo più incisivo in ambito internazionale che nel diritto interno, e che il diritto internazionale appaia più refrattario ad assoggettarsi a schemi e concetti costruiti in sede dottrinale. Detto brevemente, le parti di un accordo definiscono consensualmente i loro rapporti su determinate materie, talvolta al di là delle categorie prefissate dalla dottrina. Così accade, ad esempio, quando esse concordano nel ritenere in vigore un patto anche dopo certi eventi che, stando alle costruzioni teoriche, ne avrebbero determinato la scadenza.
Decisiva è quindi in materia la comune volontà pattizia, la cui interpretazione ed esecuzione certamente è sottoposta alle consuetudini e ai principi del diritto internazionale, ma sempre distinguendo tra le regole in sé inderogabili e le dottrine tendenti a sistematizzare il diritto.
Dal punto di vista tecnico, oggi si tende a dare più flessibilità e capacità di adattamento ai sistemi concordatari: ricorrendo ad accordi specifici, oppure completi ma di massima, che fanno da cornice e aprono a successivi accordi, sia fra le stesse parti che di secondo livello, in cui le parti non sono già la Santa Sede e lo Stato come tale, bensì le autorità inferiori: Conferenze episcopali o Vescovi diocesani, Governo, organi della amministrazione statale o enti territoriali dello Stato. Questi accordi di applicazione, chiamati ‘minori’ o intese, senza costituire in sé stessi trattati internazionali, impegnano le parti secondo giustizia e, in quanto collegati ad un concordato, godono in qualche modo della copertura di esso.
a) Soggetti
Le parti contraenti di un concordato sono lo Stato e la Chiesa; tuttavia questa affermazione pur essendo in generale esatta, non è esente da una certa problematicità almeno teorica, come si vedrà di seguito.
Per quel che riguarda la parte statale, è ormai pacifico che il soggetto che si impegna nel concordato sia lo Stato medesimo, e non i suoi rappresentanti in quanto persone.
Nelle monarchie assolute di un tempo, nella persona del Re veniva personificata anche la nazione della quale era il rapresentante. Egli esercitava lo ius representationis omnimodae, per cui accettando personalmente l’accordo impegnava se stesso ed anche il suo regno come soggetto collettivo; ma oggi lo Stato costituzionale esplica la propria soggettività, i poteri e le funzioni ad essa inerenti, attraverso un insieme di organi distinti dalle persone fisiche che in un dato momento ne assolvono le cariche. I governanti, infatti, agiscono a nome e in rappresentanza dello Stato, non a nome e nell’esercizio di una potestà propria, personale.
L’esercizio delle prerogative inerenti alla soggettività internazionale dello Stato, quindi dello ius tractandi, viene regolamentato costituzionalmente e di solito richiede, oltre all’iniziativa del potere esecutivo, l’intervento di quello legislativo. L’articolazione concreta di queste competenze dipende da quanto disposto nella Costituzione. Ci sono poi Stati federali come la Germania, dove i singoli Länder hanno capacità per concludere accordi con la Santa Sede e con le altre confessioni di diritto pubblico, riguardanti materie di loro competenza.
Da parte della Chiesa interviene nel diritto internazionale la Santa Sede a nome del Romano Pontefice, così risulta anche dal diritto canonico e dalla prassi. Eventualmente potrebbe anche intervenire il Collegio episcopale in quanto esso è anche soggetto della potestà suprema, si è solito citare il Concilio di Costanza (1418) a questo proposito.
Il problema che si è posto in dottrina è se la Santa Sede, agisca a nome proprio oppure come organo rappresentante la Chiesa universale o addirittura la Chiesa nazionale interessata, che sarebbero i soggetti a nome dei quali la Sede Apostolica conclude gli accordi. Il problema riguarda la peculiare costituzione della Chiesa, in forza della quale non solo la Chiesa cattolica come tale ma anche la Sede Apostolica “sono persone morali in forza della stessa disposizione divina” (c. 113).
Sembra da escludere che il soggetto parte di un concordato possa considerarsi direttamente la Chiesa nazionale, dal momento che le Chiese nazionali non godono come tali di personalità neppure nel diritto canonico, il quale disconosce tale concetto.
Per quanto riguarda invece la relazione Santa Sede-Chiesa cattolica, alcuni autori, come il d’Avack, facendo leva sul fatto che la Santa Sede ha sempre goduto di soggettività e sovranità proprie ed originarie, ritengono che essa sia il soggetto che per proprio diritto conclude gli accordi con gli Stati. Difatti i titoli e molte clausole dei concordati segnalano espressamente la Santa Sede come il soggetto contraente.
Altri, senza negare queste caratteristiche peculiari della costituzione della Chiesa, né il fatto che nella prassi internazionale è il soggetto Santa Sede che viene riconosciuto come tale, sottolineano che tale riconoscimento avviene proprio sulla base del rapporto organico, funzionale, in virtù del quale la Santa Sede agisce come autorità suprema della Chiesa, della quale esercita la sovranità in quanto comunità dei fedeli che sono allo stesso tempo cittadini delle diverse nazioni. Questa visione inclusiva appare più consona con la realtà costituzionale della Chiesa rispetto a quella dilemmatica sopra accennata; anche perché i diritti e doveri originati da un accordo siglato dalla Sede Apostolica non riguardano solo questa, ma in generale i fedeli e le instituzioni ecclesiali. Difatti, è pure corrente parlare di accordi fra la Chiesa cattolica e gli Stati. Anche in molte clausole concordatarie viene indicata la Chiesa cattolica come soggetto.
Si ripropone oggi con nuovi argomenti la questione se i Vescovi possano agire quali soggetti nei concordati, visto il ruolo crescente che ormai svolgono le Conferenze episcopali nel dialogo con le autorità civili. Dal punto di vista del diritto internazionale è da escludersi che tali soggetti possano concludere dei trattati, quindi neppure concordati nel senso tecnico del termine. Tuttavia, dopo il Concilio Vaticano II è previsto dalla legislazione canonica che l’episcopato locale venga informato e consultato nelle trattative per nuovi accordi con le autorità civili. Allo stesso tempo bisogna riconoscere l’importanza crescente degli accordi tra l’episcopato di una nazione e le autorità civili di essa, giuridicamente considerati come accordi di diritto pubblico interno, in uno schema di partecipazione dei gruppi sociali alle decisioni che li riguardano.
b) Elaborazione
In conformità con quanto sinora detto, l’elaborazione dei concordati segue la stessa procedura dei trattati internazionali, nella quale si possono distinguere le fasi seguenti:
Negoziato: di solito preceduto da incontri ufficiosi (che servono a verificare la possibilità dell’intesa e a tracciare i punti principali di essa), in seguito le parti nominano i rispettivi rappresentanti plenipotenziari che, verificati i loro poteri, portano avanti il negoziato ufficiale, proponendo delle bozze e discutendone le singole clausole.
Firma: arrivati all’accordo su un testo di concordato i plenipotenziari lo firmano. In passato la firma perfezionava l’accordo che acquistava forza impegnativa per entrambe le parti da quel momento, sempre che rientrasse nel mandato dei rappresentanti. Adesso di regola si richiede la ratifica, senza la quale il testo del trattato non acquista forza vincolante. La firma però segna la conclusione di un patto bilaterale e ne fissa il contenuto. Ci sono inoltre accordi che non necessitano di ratifica, nei quali si indica l’entrata in vigore dal momento della firma o in altra data in essi specificata.
Ratifica: è l’atto unilaterale mediante il quale ogni parte accetta formalmente il testo firmato dai suoi rappresentanti; per quanto riguarda la Chiesa essa spetta al Romano Pontefice, il quale ha la potestà di prendere l’impegno a nome della Chiesa.
Per lo Stato la ratifica spetta normalmente al Capo dello Stato, il quale però, negli Stati democratici, per procedere ad essa ha bisogno della previa autorizzazione del Parlamento, titolare del potere legislativo, al quale spetta approvare qualsiasi modifica dell’ordinamento interno della nazione. L’autorizzazione alla ratifica avviene di solito a mezzo di un’apposita legge. La decisione del Parlamento può essere di concedere o negare l’autorizzazione, ma non può modificare unilateralmente il testo firmato dell’accordo, che è frutto di un negoziato bilaterale. Comunque si tratta di una procedura che segue in ogni caso quanto disposto nella Costituzione dello Stato interessato (può darsi, ad es. nei sistemi presidenziali, che l’esecutivo abbia potere di concludere certi trattati anche normativi).
Con l’autorizzazione del Parlamento il Capo dello Stato procede alla ratifica. Il concordato acquista piena forza obbligante per le parti nell’atto formale di scambio degli strumenti di ratifica con il quale le parti, tramite i loro plenipotenziari, reciprocamente si notificano la accettazione del trattato. Tale notifica può anche avvenire con atti separati e senza formalità. La presa d’atto delle rispettive ratifiche segnala il momento in cui il patto diventa vincolante fra le parti.
c) Forma
Attualmente i concordati si presentano di regola sotto la forma di un testo unico, diviso in clausole o articoli numerati, sottoscritto da entrambe le parti, come qualsiasi contratto bilaterale. Agli articoli precede il nome dell’accordo (Concordato, Convenzione, Accordo, modus vivendi, Protocollo) e delle Parti. Segue di solito anche una introduzione nella quale vengono sommariamente spiegati i motivi (di fondo oppure congiunturali) che danno ragione degli accordi raggiunti, e si fa menzione dei rappresentanti che sono intervenuti e firmato a nome di ciascuna delle Parti.
In passato erano in uso altre forme: il duplice documento, ciascuno di essi redatto da una delle parti, contemporaneamente o successivamente, nel quale ogni parte si impegna nei confronti dell’altra; ciò permette a ciascuna parte di affermare le proprie ragioni. Da parte della Chiesa si trattava di una bolla pontificia e da parte dello Stato di un atto legislativo. Questa forma fu impiegata per il concordato di Worms (1122) costituito da il privilegium pontificis (Callisto II) e dal praeceptum imperatoris (Enrico V). Più di recente questa formula viene anche usata quando per il documento unico bilaterale sorge il problema della precedenza nelle firme (nel secolo scorso con gli Stati non cattolici che non volevano far precedere la firma del Pontefice); ma ora di solito entrambi i documenti hanno lo stesso contenuto; così l’accordo col Marocco del 1983-84 è avvenuto tramite uno interscambio di lettere tra il Re e il Romano Pontefice, entrambe di identico contenuto, come avviene peraltro con gli accordi conclusi tramite lo scambio di note diplomatiche.
Spesso si è anche usata la forma di bolla pontificia, che anche se appare come un atto unilaterale in realtà è il risultato di un precedente negoziato. Forma tipica nel periodo del giurisdizionalismo monarchico. Nel Breve o Costituzione del Pontefice, gli impegni politici presi dalla Santa Sede, apparivano sul piano giuridico come privilegi o concessioni allo Stato: in modo da evitare che venissero considerati come diritti riconosciuti allo Stato, e di salvare la plenitudo potestatis del Romano Pontefice, dato che in teoria rimaneva sempre in suo potere la revoca di tali concessioni. Anche di recente si è usata questa forma.
d) Contenuto
Poiché ogni concordato risponde a bisogni determinati, il loro contenuto materiale varia secondo i casi. A volte si tratta di risolvere conflitti insorti nel passato (libertà della Chiesa, incameramento di beni ecclesiastici, nomina dei Vescovi, ecc.); altre volte si tratta di concordare in maniera più completa i rapporti tra le parti: posizione, libertà e statuto giuridico della Chiesa, delle circoscrizioni e degli altri enti ecclesiastici; la nomina alle cariche ecclesiastiche; lo statuto civile del clero e dei religiosi; il patrimonio della Chiesa; riconoscimento civile del matrimonio canonico; assistenza religiosa; scuole cattoliche e insegnamento della religione; attività assistenziale della Chiesa, ecc.
Se, in parte, le materie rimangono sostanzialmente le stesse, variano invece le relative soluzioni, via via impostate in corrispondenza alla visione che sia lo Stato che la Chiesa hanno dei loro rispettivi ruoli e dei principi che devono ispirare i loro rapporti. In questa prospettiva ci sono poi argomenti che tendono a uscire di scena, specie quelli rispondenti ad atteggiamenti di giurisdizionalismo o privilegio: foro speciale, intervento statale nelle nomine ecclesiastiche, limitazioni allo stabilimento delle congregazioni religiose. Guadagnano attenzione viceversa nuovi argomenti e soluzioni riguardanti l’aiuto finanziario alla Chiesa e alle istituzioni a scopo sociale, i beni culturali, identità cattolica degli enti ecclesiastici e problemi etici.
Formalmente poi, i concordati (ed in generale gli accordi con le confessioni) sorgono oggi sulla base del principio civile di libertà religiosa, allo scopo di definire lo satuto di esse nei confronti dell’ordinamento statale, e non più viceversa per riservare spazi di intervento dello Stato nella vita e attività dei gruppi religiosi. Ciò spiega il fatto che essi contengano per lo più “concessioni” in favore delle confessioni, dietro l’adempimento di certi requisiti e condizioni.
Uno “squilibrio”, si potrebbe dire, ragionevole e necessario, dal momento che, in pratica, si parte dal principio della prevalenza assoluta dell’ordine statale e dell’irrilevanza teorica nei suoi confronti degli ordinamenti religiosi. È su queste basi che si tratta poi di stabilire quando e come tali ordinamenti possano acquisire valenza civile, proprio in base alle esigenze di libertà effettiva a cui lo stesso ordinamento civile intende rispondere.
Insomma, che gli accordi includano per lo più diritti o facoltà in favore delle confessioni, e doveri o impegni per lo Stato, proviene dal fatto che sono esse ad avere bisogno di uno statuto civile, e non viceversa lo Stato a sentire più il bisogno di una legittimità giuridico religiosa.
Inoltre la peculiarità dei soggetti e delle materie, che contradistingue i concordati, si riflette talvolta anche nel modo in cui gli argomenti vengono affrontati, e cioè nel fatto che spesso la loro soluzione richiede il raggiungimento negoziato di una normativa comune; il che ci rimanda allo studio dei diversi tipi di causole concordatarie.
e) Le clausole concordatarie
Dal punto di vista giuridico le clausole di un concordato rispondono in sintesi alle due principali categorie in cui la dottrina internazionale distingue i trattati, cioè trattato‑contratto (Vertrag, traité‑contract) e trattato‑legge o accordo normativo (Vereinbarung, accord‑normatif). Un medesimo trattato include spesso clausole di entrambi i tipi: contrattuali e normative.
Sono contrattuali quelle clausole che stabiliscono diritti e obblighi reciproci tra le parti, il cui adempimento richiede una certa prestazione di una di esse in favore dell’altra: ad es. erogare una somma di denaro, esentare dal servizio militare i chierici e i religiosi, non rivendicare una proprietà, ecc. Insomma, sono quelle che stabiliscono un rapporto giuridico tra i contraenti, dal quale emergono diritti e doveri soggettivi.
Le clausole normative invece esprimono la volontà delle parti di creare un diritto oggettivo comune su una certa materia; contengono norme giuridiche convenzionali destinate ad integrare ed armonizzare gli ordinamenti interni di entrambe le parti, le quali si accordano non già su reciproche prestazioni ma su una normativa comune, chiamata a vincolare i sudditi e gli organi pubblici di entrambe.
Il concetto di accordo normativo si addice bene con la natura e la realtà dei concordati, dal momento che in essi si cerca di definire in maniera stabile i rapporti tra la Chiesa e lo Stato, il che richiede spesso la convergenza dei loro ordinamenti su materie di comune interesse. Si pensi, ad es. al tema dell’efficacia civile del matrimonio canonico e delle decisioni ecclesiastiche sul medesimo; oppure a quello della personalità civile degli enti ecclesiastici. La dottrina canonica accolse con favore l’idea del concordato come legge pattuita comune a Stato e Chiesa. Tuttavia la presenza in un medesimo concordato di clausole sia contrattuali che normative, e il fatto che anche le prime possono generare rapporti giurdici stabili tra le parti, piuttosto che ad affermare o negare la natura normativa dei concordati in generale, porta a distinguere tra l’uno e l’altro tipo di clausole.
Dal punto di vista tecnico, la distinzione è importante in rapporto all’efficacia di ciascun tipo di clausola nell’ordine interno delle parti. Mentre nell’ordine internazionale tutte le clausole di un concordato (una volta perfezionato il medesimo) obbligano le parti a fare quanto sia necessario per dar loro piena esecuzione, in quello interno si pone, per le clausole normative, il problema di come e quando esse diventino obbliganti per i sudditi e per gli organi pubblici delle parti. In pratica tuttavia, non di rado le clausole contrattuali esigono anche loro la modifica dell’ordinamento interno di una o di entrambe le parti, cioè l’emanazione di norme miranti a soddisfare gli obblighi assunti, e quindi anche qui si pone il problema della loro efficacia ed attuazione, ed anche della loro considerazione come fonti all’interno dell’ordinamento.
f) Interpretazione
Come per qualsiasi norma o contratto, l’applicazione dei concordati richiede anch’essa la loro interpretazione (specie se si presentano dubbi sul senso e portata delle loro clausole), al fine di stabilire quale sia stata la volontà delle parti. Le regole e i tipi d’interpretazione dei concordati sono le stesse che per qualsiasi atto giuridico (specie di natura bilaterale). Si suole distinguere tra interpretazione dottrinale e autentica.
Quella dottrinale riguarda le regole tecniche dell’interpretazione, secondo le quali si deve stare al senso corrente delle parole, entro il contesto (semantico, circostanziale e sistematico) in cui vengono usate, al fine di stabilire l’intenzione dei contraenti riguardo l’oggetto e finalità dell’accordo; ricorrendo se c’è bisogno ai passi paralleli (nello stesso o negli altri concordati) e ai principi e consuetudini del diritto internazionale, nonché alla dottrina.
L’interpretazione autentica è quella compiuta dalle parti. Essa può essere unilaterale (cioè fatta da una delle parti) oppure bilaterale (compiuta da entrambe). Quella unilaterale è più usuale in quanto ciascuna parte, nell’adempiere le clausole dell’accordo, necessariamente ne fa l’interpretazione. Essa è legittima, se fatta in buona fede, fin tanto che l’altra parte non faccia obiezione, e ha valore soltanto nei confronti della parte che la compie, mentre non è vincolante per l’altra, sebbene l’accettazione, pur tacita, da parte di questa, la rende in certa misura vincolante anche per lei.
L’interpretazione bilaterale è quella compiuta d’accordo tra le parti, le quali insieme stabiliscono il senso preciso e la portata delle clausole oggetto d’interpretazione, con valore vincolante per entrambe. Essa si rende necessaria quando una delle parti manifesta il suo disaccordo con l’interpretazione fatta dall’altra.
Oltre ad essere questa la prassi nell’interpretazione dei trattati internazionali, gli stessi concordati contengono di solito una clausola in cui le parti s’impegnano a ricorrere all’interpretazione bilaterale e amichevole, qualora sorgano dubbi o dissensi sull’applicazione del concordato stesso. Comunque, una proiezione in tema d’interpretazione autentica della dottrina della superiorità della Chiesa, tipica dello ius publicum ecclesiasticum, non risponde ormai ai principi che ispirano i rapporti Chiesa‑Stato, nemmeno sarebbe compatibile con il principio di parità tra le parti di un trattato internazionale. Nè si contempla nella prassi concordataria -come detto- il ricorso all’arbitrato o alle istanze internazionali di giustizia.
g) Efficacia ed esecuzione
Una volta perfezionato il concordato, esso, in quanto patto internazionale diventa vincolante per le parti, che quindi devono, in buona fede, dare piena attuazione alle singole clausole ivi contenute.
Tuttavia, sorge il problema, già accennato, delle clausole normative, contenenti cioè norme giuridiche di origine pattizia, destinate ad integrare gli ordinamenti interni delle parti, riguardo le materie prese in considerazione. In sostanza ciò significa che per la Chiesa il concordato determina un diritto particolare, parimenti per lo Stato il concordato diventa fonte del diritto ecclesiastico riguardo alla Chiesa cattolica e ai fedeli della medesima, nell’esercizio specifico della loro libertà religiosa.
Il problema è la via per la quale le clausole normative acquistano valore nell’ordinamento interno delle parti, una volta che si sono impegnate a “coordinare” i loro ordinamenti, se cioè le clausole concordatarie diventino immediatamente diritto interno dello Stato e della Chiesa, oppure ci sia bisogno di un ulteriore atto legislativo che le incorpori nell’ordinamento.
Per la Chiesa il problema non riveste particolare difficoltà, in quanto la Santa Sede esercita lo ius tractandi e contemporaneamente gode di potestà legislativa per tutta la Chiesa; quindi gli impegni perfezionati in sede concordataria diventano anche legge canonica particolare (per la nazione interessata) dal momento stesso della entrata in vigore dell’accordo.
Per lo Stato invece, una volta ratificato il concordato si pone il problema se per questo solo fatto, le regole di diritto in esso contenute si integrino automaticamente nell’ordinamento statale, oppure tale integrazione richieda l’ulteriore attività degli organi legislativi che devono emanare un’apposita norma di esecuzione.
Nel diritto costituzionale si sono sviluppati due diversi sistemi e dottrine, che riflettono differenti concezioni della sovranità statale e dei rapporti fra i poteri. Quello dualista vede l’ordinamento internazionale come non direttamente collegato a quello interno, per cui un trattato debitamente concluso impegna le parti ad attuarlo, ma non acquista efficacia entro l’ordinamento delle medesime, se non dopo che sia stato recepito mediante una norma formale di attuazione (che rinvia all’accordo oppure ne riproduce il contenuto). E sarà questa specifica norma di applicazione a vincolare i sudditi e gli organi di attuazione della parte contraente. Il sistema monista invece vede direttamente collegati l’ordine internazionale a quello interiore, per cui una volta ratificato un trattato (con l’autorizzazione del Parlamento se fosse necessaria), esso acquista immediatamente forza obbligante anche nel diritto interno. Si intende che l’autorizzazione alla ratifica funge anche da norma di esecuzione.
Attualmente si tende a favorire la via monista, difatti la prassi della Santa Sede ha mutato in questo senso, è non c’è più l’emanazione di un’apposita bolla di esecuzione. Basta, come si è detto, la ratifica pontificia, cui segue di solito, dopo lo scambio degli strumenti, la pubblicazione negli Acta Apostolicae Sedis. Ci sono Stati che seguono la prassi dualista e altri, soprattutto i paesi di cultura giuridica anglosassone, quella monista. In ogni caso bisogna stare a quanto disposto nella Costituzione, la quale di solito determina anche il rango dei trattati normativi nella gerarchia delle norme.
Collegato al tema dell’efficacia del concordato è quello della sua compiuta attuazione. Come detto, le parti sono tenute a fare quanto sia necessario al fine di dare piena attuazione agli impegni assunti in esso. Talvolta le clausole sono redatte in modo da consentire la loro immediata applicazione, anche in deroga di precedenti norme contrarie; ma spesso la loro generalità o indeterminatezza richiede la successiva promulgazione di norme (legali o amministrative) che determinino più precisamente il disposto concordatario (soggetti, portata, modo o procedura, ecc.) al fine di renderlo eseguibile. Queste norme di attuazione sono di per sé unilaterali, quindi ciascuna parte, interpretando la norma concordataria, procede legittimamente a diramare le disposizioni che ritiene opportune a tale scopo; parimenti le può modificare. Tuttavia queste norme di esecuzione, benché unilaterali, comportano una interpretazione autentica di norme pattizie, ciò le situa sotto l’influsso del principio pacta sunt servanda, divenendo dunque auspicabile che nel loro processo di elaborazione (e di modifica) si tenga in debito conto il parere dell’altra parte. È qui che si inserisce in pratica il discorso sull’interpretazione bilaterale fatto precedentemente.
h) Estinzione
L’estinzione oppure la sospensione di un concordato può avvenire per le stesse cause di qualsiasi contratto o trattato. L’estinzione può non essere totale, ma limitata a certe clausole o parti del medesimo. Si suole distinguere tra le cause previste nello stesso concordato e le altre, infatti le parti possono includere nell’accordo clausole riguardanti la sua cessazione.
Le cause previste possono essere: Il termine o spazio di tempo, al decorrere del quale l’accordo: a) semplicemente cessa; b) si intende tacitamente prorogato per un determinato lasso di tempo se nessuna delle parti esprime la sua volontà in contrario; c) oppure le parti si impegnano a procedere alla sua revisione. La clausola risolutoria o condizione, verificatasi la quale il patto cessa di obbligare le parti. La denuncia unilaterale consentita alle parti nello stesso accordo (altrimenti la denuncia sarebbe illegittima). La denuncia può essere consentita in qualsiasi momento dopo l’entrata in vigore dell’accordo, oppure soltanto dopo passato un certo termine; essa di solito richiede il preavviso (di regola, sei mesi).
Tra le altre cause di estinzione del concordato la più frequente è il consenso reciproco delle parti, che decidono ad un certo punto di sospendere l’accordo, oppure di rivederlo o sostituirlo con un nuovo patto.
La violazione unilaterale e sostanziale del concordato può causare anche l’estinzione del medesimo, nel senso che l’altra parte può reagire alla violazione sia esigendo il rispetto dell’accordo che sospendendo a sua volta l’applicazione del medesimo, oppure dichiarandolo estinto, secondo il principio frangenti fidem, fides iam non est servanda, non c’è obbligo di rispettare chi non rispetta i patti. La gravità della violazione viene misurata a seconda di quanto essa intralci il raggiungimento delle finalità del concordato; la Chiesa di solito non risponde alla violazione con la denuncia, limitandosi piuttosto a protestare ed esigere il pieno adempimento del concordato violato.
Può anche provocare l’estinzione di un patto il drastico, imprevedibile cambiamento delle circostanze nelle quali fu concluso, in modo tale da rendere troppo oneroso per alcuna delle parti l’adempimento degli impegni. I trattati, infatti, rispondono a determinati parametri di situazione e di congiuntura, quindi una forte modifica di esse potrebbe rendere impossibile, ingiusto o pregiudiziale l’adempimento di un patto (o di una parte di esso); per cui si intende che il principio del rispetto in buona fede dei patti (stare pactis) vincoli le parti rebus sic stantibus, cioè mentre lo stato delle cose alla base di un accordo non cambi in modo da renderne troppo oneroso l’adempimento per alcuna delle parti.
Questa clausola presunta o principio d’interpretazione (rebus sic stantibus), oggi codificata risponde in fondo a esigenze di giustizia naturale (di ragionevolezza), in quanto a nessuno si può richiedere di prevedere l’imprevedibile né di accettare un onere o danno oltre le sue intenzioni e possibilità. Certamente la sua applicazione deve rispondere anche alla buona fede. La Chiesa può venire a trovarsi in particolari circostanze, tali che un certo accordo diventi di ostacolo alla salvezza delle anime, allora ha la possibilità di chiederne la modifica. Parimenti può accadere agli Stati, ad esempio, un cambiamento costituzionale può talvolta esigere la modifica di un patto, in quanto contrario alla nuova costituzione. Logicamente, più che la scadenza tout-court del concordato, una soluzione negoziata del problema sembra la più equa ed è quella seguita in pratica.
Infine, il sostanziale cambiamento dei soggetti parti in un concordato può anche provocarne l’estinzione. Questa causa, collegata in certo senso con la precedente, è discussa nei diversi profili della sua applicazione a seconda di cosa si intenda per mutamento di un soggetto. La storia è ricca di esempi. Oggi non viene considerato motivo sufficiente il cambio delle persone dei governanti (come poteva avvenire in passato con i privilegi pontifici concessi a un re o a una dinastia), posto che le parti sono la Santa Sede e lo Stato, non le persone fisiche che le governano.
Per la Santa Sede, data la sua stabile costituzione e soggettività, il problema non si pone, anche perché essa non si basa su l’elemento territoriale o meramente politico.
Per lo Stato è oggi pacifico che il cambiamento di governo non fa decadere i trattati precedenti. Invece sono più problematiche le mutazioni costituzionali o di sistema politico e di sovranità, in quanto esse possono comportare una trasformazione dello Stato stesso come soggetto.
Di solito i cambiamenti costituzionali, di forma di governo o anche di sistema politico non vengono considerati causa sufficiente per considerare estinti i trattati internazionali; se però a questi cambiamenti fosse di ostacolo un trattato ormai in vigore, più che dichiararlo estinto si dovrà procedere ad un suo adeguamento alle nuove circostanze (ad es. ad una forma di Stato federale). Di questa persistenza dei concordati attraverso le vicissitudini politiche degli Stati, si è solito fare menzione del concordato napoleonico (1801), sopravvissuto al succedersi di forme imperali e repubblicane in Francia durante il XIXº secolo. Attualmente sono in vigore concordati con Stati la cui struttura politica è molto cambiata dal momento della loro conclusione fino ad oggi, come quelli del 1929 con il Regno d’Italia, l’austriaco del 1933 e quello con la Germania del terzo Reich dello stesso anno; sempre sulla base della continuità del soggetto statale al di là dei cambiamenti politici.
Più chiara sembra l’estinzione dei concordati quando i mutamenti riguardano l’identità stessa dello Stato contraente, per perdita della sua sovranità. Anche quando uno Stato acquista l’indipendenza si intende che non è più vincolato dai trattati in vigore quando faceva parte di un altro Stato (secondo la regola res inter alios acta neque iuvat neque nocet), a meno che il nuovo Stato non li ratifichi. Controversa è invece la questione se si applica il concordato al territorio che viene poi incorporato allo Stato firmatario. Oggi la dottrina sostiene per lo più la tesi affermativa, dato che i soggetti dei trattati sono gli Stati non i territori, ma pare che la Santa Sede nella pratica abbia seguito la tesi di non estendere il concordato ai nuovi territori senza un accordo almeno tacito con lo Stato. Si capisce che in questa materia giocano importanti ragioni politiche di rispetto dei popoli, che non consentono una prassi uniforme, dato che i cambiamenti territoriali avvengono di solito come conseguenza di conflitti bellici.
i) Effetti dell’estinzione dei concordati
Una volta estinto il concordato, fatti salvi ovviamente gli effetti già causati, le parti non sono più tenute a continuare la sua applicazione e possono regolamentare autonomamente le materie oggetto della convenzione. Il problema che si pone è quello della sopravvivenza delle norme emanate in applicazione del concordato. La risposta logica dipende dal processo seguito per l’emanazione di tali norme di diritto interno, il che dipende a sua volta dalla Costituzione di ciascuna delle parti. Dove si segue il principio monista tali norme derivano immediatamente la loro forza dal concordato, quindi si devono ritenere derogate insieme al medesimo. Se invece sono state emanate con atto legislativo unilaterale e distinto (benché in esecuzione dell’accordo), il loro vigore deriva da questo atto e quindi l’estinzione del concordato non provoca la loro deroga automatica, continuano a far parte dell’ordinamento interno finché non siano abrogate dagli organi legislativi competenti.
Per la Chiesa la semplice ratifica del concordato, e il conseguente scambio degli strumenti, da origine ipso facto, come abbiamo visto, a un diritto canonico particolare, per cui la cessazione del concordato comporterebbe la loro deroga. Tuttavia il sistema canonico richiede che il diritto particolare venga derogato in forma espressa dal legislatore competente (c. 20); ciò fa sì che le opinioni sulla persistenza di tale diritto dopo l’estinzione del concordato siano discordanti.
7. Panoramica dei concordati tra due secoli
Negli ultimi trenta anni si è assistito alla revisione o rinnovo degli accordi con diversi paesi di tradizione concordataria. Oltre al concordato con la Colombia (1973‑1975), sono stati firmati accordi con il Portogallo (1975), la Spagna (1976 e 1979), Haiti (1984) e l’Italia (1984). Nuovi accordi si sono conclusi con alcuni paesi dell’area latinoamericana come l’Accordo internazionale con il Perù (1980) riguardante svariati argomenti, e gli accordi per l’assistenza religiosa alle forze armate del Brasile (1989) e del Venezuela (1994).
Una costante attività concordataria registrano l’Austria e la Germania, i cui sistemi di Accordi ecclesiastici richiedono frequenti modifiche e aggiornamenti, data l’importanza che per il diritto ecclesiastico di questi paesi hanno l’erezione e modifiche delle circoscrizioni ecclesiastiche, le materie scolastiche e la contribuzione economica statale.
Ad essi si sono di recente aggiunti gli accordi con i nuovi Länder tornati a far parte della Repubblica Federale Tedesca, in seguito alla riunificazione della Germania; in un primo passo si è concordata la sistemazione delle circoscrizioni ecclesiastiche nelle nuove regioni; in seguito sono stati firmati degli accordi sulle varie questioni di interesse comune, sulla scia del sistema tedesco di accordi confessionali.
Nel loro insieme, questi accordi presentano le caratteristiche degli accordi di portata generale, per cui oltre a ribadire la relativa vigenza degli accordi pre‑bellici, premettono la definizione dei principi basilari dei rapporti tra la Chiesa e il Land (libertà religiosa, libertà e autonomia della Chiesa, collaborazione reciproca), passando poi a statuire su una ampia rosa di materie specifiche: insegnamento della religione e della teologia, istituti cattolici di insegnamento, personalità e statuto civile dei vari enti ecclesiastici, provvista di uffici, giorni festivi, assistenza religiosa nelle istituzione pubbliche, rispetto del segreto ministeriale, beni di proprietà o di uso ecclesiastico, cimiteri, finaziamento ed esenzioni fiscali, patrimonio culturale, protezione dei dati anagrafici, mezzi di comunicazione.
Notevoli sviluppi del principio di cooperazione possono essere riscontrati in questi accordi: nella introduzione dell’obbligo della previa consultazione della Chiesa sui progetti legislativi che direttamente la possano riguardare, nello stabilimento di concreti canali di comunicazione permanente tra gerarchia locale e governo, e nel il richiamo al principio di parità confessionale, che in un certo senso si ricollega al concetto di nazione più favorita.
Abbastanza completo ed articolato risulta il sistema concordatario disegnato nei recenti accordi stipulati con Malta (1988, 1989, 1991 e 1993). Nel rispetto della libertà religiosa e della tradizione cattolica dell’Isola, essi regolamentano i rapporti in materia patrimoniale, scolastica e matrimoniale. Il quadro risultante appare di particolare interesse, sia per il contenuto, sia per determinati spunti tecnici, come le commissioni miste per la risoluzione degli eventuali problemi applicativi e il riconoscimento espresso di una certa competenza dei tribunali civili.
Una intensa attività pattizia registra il Centro-Est dell’Europa dopo il crollo del comunismo sovietico. Con diversi percorsi e modalità hanno concluso accordi con la Santa Sede: Polonia, Ungheria, Croazia, Estonia, Lituania, Lettonia e Slovacchia, e tutto lascia prevedere che a questi seguiranno altri, e che in molti di questi paesi il sistema di accordi si estenderà alle altre confessioni. Oltre ai richiami alla libertà religiosa, la reciproca autonomia e la cooperazione, non mancano, nei paesi di tradizione cattolica, riferimenti al ruolo storico svolto dalla Chiesa nella configurazione morale, culturale e sociale della nazione.
Con la Polonia è stato concluso nel 1993 un vero e proprio concordato, l’unico a ricevere ufficialmente questo nome. In esso vengono considerati una grande varietà di argomenti. Interessante è in primo luogo il lungo preambolo, in cui si fa riferimento al ruolo svolto dal cattolicesimo e dalla Chiesa nella storia (passata e recente) della nazione polacca e al significato del pontificato di Giovanni Paolo II; ma è anche da notare il comune richiamo delle Parti ai principi del diritto internazionale, ai diritti dell’uomo e al rispetto della dignità della persona come fondamento della democrazia. Nel primo articolo si definiscono i principi che reggono i rapporti tra Stato e Chiesa: indipendenza e autonomia nel rispettivo ordine e, su questa base, collaborazione al servizio della persona e della società.
Altri paesi di questa area hanno seguito la via degli accordi tematici; l’Ungheria, ad esempio, parte nel 1990 con un breve Accordo di normalizzazione delle relazioni, in seguito all’approvazione della Legge IV/1990 sulla libertà religiosa, di coscienza e sulle Chiese. In tale accordo si ripristinavano in pienezza i rapporti diplomatici, si dichiaravano abrogate le intese raggiunte con l’Atto del 1964 e si apriva la possibilità a successive convenzioni.
Sono segutiti, infatti, due Accordi. Quello del 1994 riguarda l’assistenza religiosa alle forze dell’ordine, mentre quello del 1997 affronta, divise per sezioni, questioni di natura economica. Nella prima sezione si tratta del finaziamento delle attività ecclesiali di servizio pubblico, soprattutto di insegnamento e di salvaguardia del patrimonio culturale; nella seconda e terza sezione si tratta della devoluzione e del risarcimento alle istituzioni ecclesiastiche per gli immobili tolti in passato alla Chiesa, della possibilità per i cittadini di destinare alle Chiese l’1% del loro IRPEF e di altre sovvenzioni ed essenzioni fiscali.
Con la Croazia sono stati conclusi 4 Accordi (tre nel 1996, uno nel 1998) circa gli stessi argomenti di quelli spagnoli del 1979: questioni giuridiche, questioni culturali, assistenza alle forze armate e di polizia e questioni economiche, anche con una sostaziale coincidenza in non pochi dei provvedimenti addottati; per le questioni economiche invece si sono prospettate soluzioni differenti. Anche con la Lituania è stato scelto il metodo di accordi tematici; tre sono stati siglati nel maggio del 2000, riguardanti rispettivamente gli affari giuridici, culturali‑educativi e di assitenza alle forze armate.
Un certo ritorno al sistema di accordo generale rappresentano quelli firmati nel novembre 2000 con la Lettonia e la Slovacchia. Quello lettone in 33 articoli (ordinati in Parti e Sezioni tematiche) affronta gli stessi argomenti degli accordi firmati separatamente in altri paesi. L’ampio Accordo‑base con la Slovacchia, oltre a regolamentare diverse materie (giuridiche, scolastiche, assitenziali), apre la strada a successivi accordi, ad esempio sull’obiezione di coscienza: difatti nel 2002 è stato concluso l’accordo per l’assistenza ai cattolici nelle forze armate. Alla fine del 2001 è stato firmato un accordo con la Slovenia e nel marzo 2002 uno con l’Albania.
A questi accordi più formali si devono aggiungere quelli estipulati con l’Estonia a mezzo di Note diplomatiche del 23 dicembre 1998 e del 15 febbraio 1999. In esse si garantisce alla Chiesa e alle istituzioni cattoliche, la libertà per svolgere le loro opere nel quadro della legislazione civile. Costituisce una certa novità il fatto che sono riconosciuti gli effetti civili al matrimonio celebrato in forma canonica, venendosi a profilare un sistema di quelli chiamati in dottrina di tipo anglosassone.
Nell’area medio orientale speciale rilievo è stato dato nei media e nella letteratura specialistica agli Accordi con Israele; quello Fondamentale del 1993, contestuale allo stabilimento di rapporti diplomatici, e quello del 1997 sulla pesonalità giuridica. Ha attirato anche particolare interesse il più breve Accordo di base con l’Organizzazione per la Liberazione della Palestina (OLP) siglato nel febbraio 2000. L’importanza politica di questi accordi va oltre alle considerazioni giuridiche, poiché essi hanno una specifica rilevanza sul piano del dialogo interreligioso, oltre a definire lo statuto giuridico della Chiesa e delle sue istituzioni in Terra Santa, ove la libertà religiosa rimane insidiata da ragioni culturali, storiche e politiche. In entrambi i casi si parte da uno specifico richiamo al diritto di libertà religiosa, come definito nella Dichiarazione Universale di Diritti Umani dell’ONU.
Particolare attenzione meritano per la loro novità e per motivi particolari gli accordi con certi paesi africani. È il caso dello scambio di Lettere tra il Re del Marocco e il Romano Pontefice (1983-84) che disegna un modico spazio di libertà per la Chiesa in un paese di confessione islamica. Interessanti anche gli Accordi con la Costa d’Avorio (1992) riguardante la costituzione e riconoscimento di una fondazione internazionale; con il Camerun (1989, 1995) sull’Istituto Cattolico di Yaoundè; e soprattutto l’Accordo quadro con il Gabon (dicembre 1997), che apre rilevanti prospettive per l’area centro meridionale africana.
Il primo accordo con uno Stato asiatico è quello firmato col Kazakhstan il 24 settembre 1998. Esso ha particolare interesse dato che si tratta di un paese a maggioranza musulmana appena uscito dal modello comunista, dove la presenza del cattolicesimo è relativamente recente e ridotta. Si tratta dunque di un accordo che disegna per la prima volta lo statuto civile della Chiesa, piuttosto in prospetiva di futuri sviluppi, che in riferimento alla storia.
Queste circostanze spiegano il diretto richiamo alle norme del diritto internazionale e ai relativi principi di reciproco rispetto e di non ingerenza negli affari interni. Su queste basi le parti si impegnano nel primo articolo al rispetto della loro libertà nell’esercizio dei rispettivi diritti e poteri, come base della cooperazione tra di loro.
Ne risulta garantito uno statuto di libertà per la Chiesa e per i suoi enti, i quali si possono stabilire, ottenere la personalità civile, acquistare e gestire i beni necessari e svolgere le loro attività, senza interferenze, entro il quadro della legislazione civile. Vengono specificamente riconosciute le istituzioni cattoliche con finalità educative e sociali (art. 8 e 9). È pure tutelata l’assitenza religiosa ai fedeli ricoverati negli ospedali statali e ai carcerati (art. 10).
Novità, per quanto riguarda la controparte e il contenuto, è l’Accordo di Cooperazione con l’Organizzazione dell’Unità Africana (OAU‑OUA), del 19 ottobre 2000, nel quale, riconoscendo il contributo della Chiesa alla causa de la pace, della giustizia e della libertà in Africa, si profilano diversi possibili canali di cooperazione in materie di comune interesse come l’educazione, la salute o i diritti umani, anche sulla base di specifici accordi.
8. Le analisi della dottrina
Come si è accennato, l’abbondante attività concordataria durante il pontificato di Giovanni Paolo II non ha lasciato indifferenti gli studiosi che, al di là dei commenti specifici per l’uno o l’altro accordo, se ne sono interessati nell’insieme, non certo per ripristinare vecchie questioni, ma per cercare le ragioni di tanta attività, coglierne le novità ed inquadrarle nelle coordinate, così vaste e fluide di quello che si potrebbe esprimere come l’andamento della nostra società multiculturale.
Prima di tutto si deve segnalare la costatazione della vivacità dell’istituto concordatario (Catalano, Iban, De la Hera, Astorri, Ferrari) che, come segnalato, dopo il Concilio Vaticano II ha preso un incremento accelerato, mentre proprio allora da non pochi, anche esperti, veniva pronosticato il declino, per diverse ragioni; benché non mancassero coloro che già allora non vedevano la ragione di tali prospettive, (Astorri cita Margiotta Broglio). Un incremento che può in parte essere attribuito al prestigio internazionale della Santa Sede e più concretamente del Papa attuale, ma che è anche in rapporto con i mutamenti politici avvenuti in nell’ultimo decennio del XXº secolo, specie nei paesi del blocco sovietico.
Come sempre le analisi e le prospettive globali offrono spunti e spiegazioni suggestive, che permettono di inquadrare tutto l’insieme svariato dei concordati recenti in grandi linee di tendenza. Ma anche qui appare presto la relatività di tali analisi, che necessariamente hanno una forte componente congetturale e di accento. Basta segnalare che mentre non pochi studiosi sottolineano la novità e forza con cui sembra affermarsi la preferenza per gli accordi parziali o tematici, più flessibili e adattabili dei ‘vecchi’ solenni concordati; altri autori (Astorri) invece sottolineano come al di là di tale innegabile dato formale, tecnico, sussiste sempre la preoccupazione della Santa Sede per una definizione più completa possibile delle materie, visibile anche nel fatto che in non pochi casi l’insieme degli accordi firmati, spesso nella stessa data, equivalgono ad un concordato e si presentano come un intero sistema concordatario.
In questa linea è da notare che se, a parole, viene definito concordato solo l’accordo con la Polonia, per l’ampiezza e diversità degli argomenti presi in considerazione, meriterebbero pure tale qualifica gli accordi con i così detti nuovi Länder tedeschi, chiamati “concordati regionali” da Hollerbach. Molti altri accordi recenti presentano notevoli tratti di generalità.
Per quanto riguarda poi l’inquadramento di questa intensa attività concordataria, alla quale stiamo assistendo, nell’andamento della realtà socio-politica, ci sono stati diverse interessanti analisi, per lo più centrate sull’Europa. Certo, si sa quanto sia problematico interpretare i dati della storia; una difficoltà che cresce in misura proporzionale alla prossimità degli eventi; e che diventa veramente rischiosa quando tale interpretazione si proietta verso il futuro. Tuttavia non mancano spunti prospettici e valutazioni dell’attualità concordataria che, per quanto possano essere provvisori, hanno quanto meno il merito di sollevare problemi, porre degli interrogativi, tentare di cogliere quale possa essere l’andamento delle cose.
In questa linea, Iban, studiando gli accordi dell’Europa mediterranea, si pone la domanda se in realtà i concordati servano a risolvere i problemi, le conclusioni che egli trae dalla esperienza sono complessivamente positive, ma non manca di notare come spesso le norme concordatarie, non essendo direttamente applicabili, si debbano richiamare ad altre successive norme di applicazione “dando vita ad un processo concordatario senza fine”; se non addirittura chiamando in causa un numero sterminato di commissioni, miste o paritetiche. Quindi finisce per auspicare che davvero le clausole pattizie servano a dare risposta immediata alle questioni. Un auspicio più che condivisibile, sicuramente anche da parte delle diplomazie implicate nei negoziati; ma che per altri versi significherebbe un certo ritorno ai concordati chiusi e rigidi.
Dall’angolo visuale della travagliata storia della laicità, Gaudemet rileva come i problemi che questa pone oggi, o forse meglio che ad essa (come principio di Stato) si pongono oggi, siano di molto cambiati rispetto al passato, “la «laicità» non è più «laicismo» belligerante”, per cui “a seguire la storia della laicità e quella dei concordati non sembra proprio che l’una escluda l’altro” . Difatti si è segnalato da diverse parti, come esempio, l’Accordo Quadro col Gabon, paese dove il cristianesimo è ancor giovane e la cui costituzione proclama la laicità come nota caratterizzante lo Stato, compatibile con la costatazione che la Chiesa ha svolto e può svolgere un importante ruolo di stabilità e di promozione sociale.
Sullo sfondo del processo di integrazione europea, cioè del percorso verso la democrazia reale di quei paesi in cui (fino a poco fa) reale era invece il socialismo, in vista dell’unificazione economica, sociale e politica, Cardia si propone di “individuare quelle linee di tendenza ed evoluzione destinate a modificare in profondità determinati settori normativi”, mediante una lettura degli “elementi macro‑normativi esistenti di cui si può ragionevolmente prevedere il successivo sviluppo a livello interordinamentale”, specificamente in tema di rapporti Chiesa‑Stati.
Dal fatto della generalizzazione della democrazia come forma di governo civile, nonché della garanzia dei diritti umani anche a livello sovranazionale, sta venendo fuori, sempre più forte, un diritto comune riguardo alla libertà religiosa e delle confessioni, più ampio e garantistico delle concessioni ottenute sul piano degli accordi con le confesioni, che col tempo “appariranno aggiuntive e ultronee rispetto alle garanzie fornite dall’ordinamento comunitario”, per cui “le confessioni religiose non avranno più bisogno di vedere fondati i propri diritti sulle pattuizioni interne, perché tali diritti sono ormai stabilmente innestati e garantiti a livello costituzionale e comunitario”. Cardia quindi intravede una svolta, per certi versi forse ormai in atto, “per la quale, mentre un tempo il diritto comune era considerato tradizionalmente restrittivo rispetto alle concessioni che le confessioni potevano ottenere in sede di contrattazione bilaterale, oggi esso sembra divenire -almeno per alcuni aspetti- più appetibile, cioè più favorevole e liberale, rispetto ai diversi testi o accordi pattizi” .
Le linee di tendenza che fanno da premessa a tali prevvisioni sembrano indiscutibili; e tuttavia proprio l’espandersi della democrazia e delle garanzie dei diritti fondamentali, insieme all’affermarsi della diversità nei vari campi, sta dando luogo ad un parallelo processo di espansione del sistema o modello di accordi con le confessioni.
Sembra però chiaro che laddove il diritto comunitario protendesse a definire in maniera uniforme, non già il contenuto essenziale della libertà religiosa, ma anche le particolari esigenze da essa derivanti, e quindi lo statuto giuridico delle confessioni religiose, allora verrebbe a porsi il problema del futuro dell’attuale sistema pattizio.
In prospetiva eurocomunitaria una tale eventualità, cioè “che l’azione comunitaria in materia di rapporti con le religioni possa rivelarsi necessaria per raggiungere gli scopi della Comunità”, sembra a Margiotta Broglio difficile da immaginare e comunque non sulla via pattizia; ma nell’ipotesi, non dovrebbe essere esclusa a priori la possibilità di accordi con le confessioni a livello comunitario, proprio perché il punto di partenza per non pochi degli Stati membri è il sistema di concertazione.
Rimanendo più nel presente, pur senza isolarlo, Ferrari tenta di spiegare, e lo fa in maniera che ritengo plausibile, le ragioni di una tale proliferazione di accordi concordatari. Egli ne scorge tre: la prima sta nello scioglimento del blocco comunista, che ha ridato a molti Stati la loro sovranità piena. Alcuni di essi vantano un passato di accordi confessionali ed è logico che, ripristinata la loro libertà, abbiano cercato il ritorno al sistema loro tradizionale. Ma bisogna tener conto di non pochi di essi che per prima volta fanno tale opzione, una novità che sta per sino raggiungendo paesi dell’Asia come il Kazakhstan.
In secondo luogo, appare chiaro che in buona parte l’incremento numerico di accordi concordatari è dovuto al moltiplicarsi degli accordi parziali o settoriali, per cui un sistema concordatrio complessivo, può essere oggi composto da vari strumenti bilaterali, anziché di una sola solenne convenzione come soleva avvenire prima; anche se gli accordi parziali non erano sconosciuti.
La terza ragione risponde ad una scelta di fondo di non pochi Stati; ed è quella della ricerca della concertazione nella produzione normativa, specie su temi di spiccata sensibilità sociale: una via che in materia di rapporti con le confessioni è tradizionale in Germania ed anche in Austria e prevista dalla costituzione italiana del 1947, ma che di recente è stata intrapresa da molti altri paesi, soprattutto europei (Spagna, Polonia, Ungheria ed in prospettiva da Croazia, Portogallo), ma anche latinoamericani (Colombia, Perú, Argentina). Forse oggi si potrebbe ravvissare un più stretto parallelismo tra normalizzazione democratica e accordi con le confessioni, che non fra democrazia e separatismo.
C’è poi chi teme che l’espansione del diritto pattizio finisca per creare delle classi in campo di libertà religiosa o per comprimere le garanzie individuali in favore di quelle confessionali. I rischi ci sono e si possono ricordare per l’appunto situazioni discriminatorie del passato non lontano. Tuttavia il panorama odierno forse invita di più a chiedersi se i concordati non siano piuttosto l’ago, grazie quale altre confessioni hanno avuto accesso al sistema pattizio o perlomeno nei concreti vantaggi accordati ad una determinata confessione. Un contrasto poi fra diritti individuali e diritti delle fonfessioni resta pure possibile, ma non si dimentichi che è stato necessario il passaggio dalle libertà formali a quelle reali, per far capire che la dimensione comunitaria è parte essenziale della libertà religiosa personale.

L’obiezione di coscienza*
© José T. Martín de Agar
Il conflitto tra legge umana e coscienza è antico come la storia dell’uomo; si è soliti fare al riguardo l’esempio primi cristiani, di Antigone, di Eleazar e dei fratelli chiamati Maccabei (2 Mac 6 e 7). Tuttavia la figura dell’obiezione di coscienza come la conosciamo oggi è relativamente recente, in quanto si colloca entro certe coordinate socio-politiche, che ora consentono di impostare come problema giuridico quello che prima era solo un dramma personale che in nulla sembrava riguardare l’applicazione inesorabile della legge.
Solo in una società in cui il potere politico sia decisamente limitato dai diritti dei cittadini e controllato da istanze di potere indipendenti, e nella quale i governanti debbano avere il gradimento dell’opinione pubblica, cessa di essere ovvio che la legge debba prevalere sempre sulla coscienza di coloro a cui è rivolta.
È stato infatti necessario non solo un certo superamento del potere assoluto del governante, ma anche quello dell’assolutismo razionalista della legge, per ammettere che la soluzione dei conflitti di coscienza non debba demandarsi comodamente a una istanza divina, ma che deve essere affrontata anche nell’ambito del diritto civile. In fatti, il problema non è solo che il capo non può comandare tutto, è che ciò non può essere fatto nemmeno da una legge sebbene questa rappresenti formalmente la volontà della maggioranza. Dal lato opposto nemmeno l’esercizio dell’autorità può sottomettersi in tutto alla coscienza di ogni individuo.
A questo bisogna aggiungere il pluralismo religioso che caratterizza la nostra società occidentale, con le conseguenti esigenze di adattamento culturale che tale fenomeno reclama come condizione di convivenza pacifica. Inoltre, l’esperienza dimostra che l’apparizione dell’obiezione è indice, oltre che di un certo livello di democrazia, anche di un certo livello di benessere generale, in quanto fenomeno che appare e si sviluppa nei paesi ricchi, per estendersi dopo ad altri.
Le fattispecie di obiezione si sono moltiplicate con singolare rapidità e varietà, e tutto fa pensare che il processo si prolungherà. È una galassia in espansione. Se l’obiezione al servizio militare ha segnalato in molti luoghi l’apparizione del fenomeno, immediatamente se ne sono sommate ad essa altre, sorte in diversi campi: fiscale, del lavoro, educativo, medico, ecc., dentro i quali si pongono a loro volta questioni specifiche molto varie.
Nello studio di questi conflitti bisogna distinguere il piano morale e teologico dalla prospettiva giuridica, piani diversi che tuttavia non si possono separare. Certamente i fondamenti etico-religiosi di tali conflitti, rimandano dal punto di vista cristiano a tematiche classiche della teologia morale, principalmente quelle che si riferiscono all’origine divina del potere, all’obbligo di coscienza di attenersi alle leggi, al dovere di obbedire a Dio prima che agli uomini, alla coscienza. Queste tematiche a loro volta pongono le questioni relative alla legge ingiusta: quando si deve e quando si può resistere ad essa (cosa che ha portato alcuni autori a distinguere tra obiezioni di coscienza obbligatorie e facoltative), oppure quando la si deve o la si può tollerare in vista di un bene maggiore, ecc.
Dal punto di vista giuridico, l’obiezione di coscienza si presenta come un fenomeno di conflitto di interessi legittimi, che richiede soluzioni giuste entro le coordinate socio-poliche che abbiamo descritto. Le considerazioni che seguono, si propongono di suggerire la varietà dei problemi che presenta al giurista l’obiezione di coscienza. Logicamente la bibliografia sul tema si è anch’essa moltiplicata nei nostri giorni, ed è caratterizzata da un metodo che combina l’analisi delle soluzioni prudenziali dei casi particolari con considerazioni teoriche degli autori (personali, più che di una scuola) e cerca di stabilire i principi, le chiavi e i criteri generali del problema.
Infatti, oggi come oggi, l’obiezione di coscienza, in quanto questione di giustizia, presenta una plasticità dinamica difficile da inquadrare in modo unitario, tanto in sintesi sistematico-deduttive di teoria generale, quanto nelle previsioni astratte di una norma generale che permetta di risolvere i problemi muovendo da istanze legislative. Nel nostro caso teoria e legge vengono sempre dopo il problema reale, e anche così non poche volte l’evoluzione del fenomeno ha superato i loro confini. Ben presto, per esempio, la dottrina si è mostrata d’accordo sull’impossibilità di “trattare” i diversi presupposti di obiezione di coscienza secondo gli schemi dell’obiezione militare.
Nozioni e note caratteristiche
Appare pertanto arduo definire, dal punto di vista teorico, l’obiezione di coscienza; di fatto non pochi autori preferiscono parlare al plurale di obiezioni di coscienza, non solo per segnalare questa difficoltà, ma anche per sottolineare che è più conveniente accostarsi a un fenomeno tanto vario con gli strumenti della giurisprudenza piuttosto che con quelli della legge, che quasi sempre risultano insufficienti.
Le difficoltà non già a dare una nozione concettuale, ma a definire, a delimitare con precisione il fenomeno, non ci impediscono però di distinguere con una certa approssimazione una fattispecie tipica di obiezione di coscienza da altre fattispecie affini; allo stesso modo che le difficoltà di definire in modo compiuto che cosa sia il conflitto di coscienza, non ci impediscono di intuire quando ci troviamo di fronte ad uno di questi.
Per obiezione di coscienza si può intendere la resistenza personale a una prescrizione giuridica perché contraria a una prescrizione morale che si considera prevalente. Si tratta di un conflitto soggettivo irriducibile tra dovere giuridico e dovere morale, “il rifiuto, per motivi di coscienza, a realizzare un atto o una condotta che in linea di principio risulterebbe giuridicamente esigibile”.
Pertanto, indipendentemente dai problemi pratici, sembra che la motivazione che porta a trasgredire l’obbligo giuridico debba essere un giudizio di carattere etico (di coscienza, assiologico), basato spesso su una credenza religiosa. Se le ragioni che portano alla disobbedienza sono semplicemente ideologiche o politiche, il conflitto è di altro genere, non si può dire che sia di coscienza.
Il problema sta nel fatto che la coscienza umana, pur possedendo una luce naturale incancellabile, può essere informata da codici morali molto diversi (religiosi, filosofici, culturali), che il diritto, per mancanza di risorse tecniche, non coglie in modo preciso. Ne risulta, talvolta, la tendenza ad ammettere come obiezione di coscienza anche il rifiuto della norma per ragioni non specificamente morali.
In linea di principio c’è però un certo accordo sul fatto che la prescrizione deve essere oggetto di obiezione in quanto immorale, cioè in quanto esige una condotta che il soggetto considera immorale, in se stessa (obiezione diretta) o come cooperazione illecita alla condotta inmorale di altri (obiezione indiretta). Si rende quindi necessario distinguere tra prescrizione ingiusta e prescrizione immorale. Una norma può sembrarmi ingiusta e tuttavia non impormi nessuna condotta eticamente riprovevole: in questo caso a rigor di logica non posso appellarmi alla mia coscienza per tralasciare di compierla. L’obiezione di coscienza “rinvia certo al valore prioritario della persona rispetto allo Stato, ma in ultima analisi si radica nel possibile disvalore morale della legge civile”.
Con queste premesse alcuni autori hanno tentato, a ragione, di distinguere l’obiezione di coscienza dalla disobbedienza civile o resistenza passiva, sebbene tale distinzione non sempre sia chiara in pratica. Queste ultime consistono nella pacifica, collettiva mancanza di sottomissione a determinate leggi, al fine di indurre al potere a cambiare una politica o una legislazione che forse non ha nulla a che vedere con le leggi a cui si disobbedisce. Ad esempio se gli studenti decidono di non pagare il bus per protestare contro il rincaro delle tasse accademiche.
L’obiezione di coscienza, invece, è a rigore un conflitto personale, come lo è la coscienza; non si può però negare l’influsso che ha di fatto il numero di persone che obietta a uno stesso obbligo. D’altra parte, benché l’obiettore si proponga innanzitutto di evitare la trasgressione di un dovere morale, in alcune occasioni la sua resistenza è diretta anche a ottenere la deroga della legge cui fa obiezione. Così chi considera che non è moralmente lecito compiere il servizio militare, non sempre si accontenta soltanto del fatto di esserne personalmente esonerato, ma facilmente tende ad adottare un atteggiamento politico contrario all’esistenza di detto servizio obbligatorio e anche all’esistenza di un esercito.
Dall’ottica del diritto si possono distinguere i problemi che l’obiezione pone a livello di principio (giustificazione, ammissibilità, limiti), dalle soluzioni o dai mezzi tecnici che possono servire per affrontare, nella pratica, le diverse obiezioni.
Coscienza e libertà civile di coscienza
Molto frequentemente le libertà di pensiero, di religione e di coscienza vengono enunciate insieme nelle Costituzioni e nei documenti internazionali di diritti umani anche se con una terminologia non uniforme: si parla indistintamente di libertà di religione, di culto o di coscienza, di convinzioni o di credenze, di pensiero o di ideologia. Ciò è comprensibile se si tiene conto che tutte le libertà suelencate convergono al fine pratico che si vuole raggiungere: tutelare quelle dimensioni più intime e definitorie dell’uomo come persona, la sua autodeterminazione come essere razionale e libero di fronte alle questioni più profonde e vitali.
D’altra parte, la stessa diversità di termini indica che esiste una certa distinzione tra gli ambiti di libertà ai quali ciascuno di questi concetti si riferisce. Alcuni autori distinguono la libertà di pensiero, di coscienza e di religione in quanto per il loro oggetto specifico esse si riferiscono rispettivamente agli atteggiamenti dell’uomo di fronte alla verità, al bene e a Dio.
La distinzione non è accademica, dato che tali istanze della persona hanno molte volte manifestazioni vitali peculiari che esigono una tutela giuridica specifica. Basti pensare alla dimensione comunitaria della religione, con la conseguente libertà e autonomia che si deve garantire anche alle confessioni religiose.
Già, perché al diritto interessano quelle manifestazioni sociali dell’esercizio delle libertà che implicano esigenze di giustizia; concretamente al diritto dello Stato interessano le manifestazioni che danno origine a relazioni giuridiche civili. Così, per esempio, mentre difficilmente gli può interessare il modo in cui si vive il sacramento della confermazione nella Chiesa cattolica, sicuramente non capita lo stesso col matrimonio.
Ci sono manifestazioni del pensiero o della religione che danno luogo a diritti relativamente ben caratterizzati, quali la libertà di insegnamento e di cattedra, di stampa o di propaganda: questi aspetti eminentemente comunicativi solo in casi estremi pongono conflitti in uno Stato democratico. Però, andando più a fondo, le convinzioni filosofiche o religiose informano la coscienza dell’individuo, gli forniscono i parametri secondo i quali egli giudica sulla bontà o malizia di ciascuna delle sue azioni, delle quali si sa responsabile, sia davanti a Dio, che dinnanzi a se stesso e agli altri. La libertà implica responsabilità.
Quindi la peculiarità singolare della libertà di coscienza sta proprio nella sua dimensione pratica e universale. La coscienza mette l’uomo in relazione non già con la verità o il bene in quanto teoreticamente conosciuti, bensì con la verità e il bene che esigono da lui, come dovere etico, una condotta determinata.
La coscienza non si identifica con preferenze o gusti, opinioni o desideri; a volte è contraria ad essi e tuttavia esige obbedienza; tutti sentiamo l’impulso ad agire in conformità con essa e il rimprovero per non averlo fatto; perciò, la coscienza merita sempre rispetto anche da parte degli altri, come espressione dell’intimo della persona. Questa sensibilità della nostra epoca per la coscienza come norma di condotta personale spiega il fenomeno dell’obiezione di coscienza e la sua distinzione da altre condotte semplicemente ribelli o asociali.
Proprio perché la coscienza è individuale, anche la libertà di coscienza è, in linea di principio, un diritto della singola persona, non implica di per sé manifestazioni collettive o di gruppo, anche se spesso viene messa in relazione con le dottrine di alcune confessioni o correnti di pensiero.
Il problema che viene posto al diritto è quindi il seguente: fino a che punto la libertà di credo o di convinzioni comporta la facoltà di agire conformemente ad esse, quando impongono il dovere morale di farlo, anche andando contro una prescrizione giuridica.
Magistero della Chiesa
La dottrina della Chiesa sulla libertà religiosa include come nucleo centrale di tale diritto civile l’esigenza che tutti “devono essere immuni dalla coercizione da parte sia di singoli, sia di gruppi sociali e di qualsivoglia potestà umana, e in modo tale che in materia religiosa nessuno sia forzato ad agire contro la sua coscienza né sia impedito, entro debiti limiti, di agire in conformità alla sua coscienza, privatamente o pubblicamente, in forma individuale o associata” (DH 2).
Per quanto attiene più specificamente la coscienza, la Chiesa “onora come sacra” la sua dignità “e la sua libera decisione” (GS 41b). Proprio “nell’intimo della coscienza l’uomo scopre una legge che non è lui a darsi” (GS 16); “l’uomo coglie e riconosce gli imperativi della legge divina attraverso la sua coscienza, che egli è tenuto a seguire fedelmente in ogni sua attività, per raggiungere il suo fine che è Dio. Non lo si deve quindi costringere ad agire contro la sua coscienza. Ma non si deve neppure impedirgli di operare in conformità ad essa, soprattutto in campo religioso” (DH 3), dentro i limiti del giusto ordine pubblico. Perché solamente liberi da coazione gli uomini possono compiere, in modo adeguato alla loro natura, il dovere morale che hanno davanti a Dio, di cercare la verità e di viverla (DH 2).
Riguardo all’obiezione di coscienza la dottrina cristiana si è da sempre ispirata al principio che non è lecito compiere nè cooperare al male, per cui “i cristiani, come tutti gli uomini di buona volontà, sono chiamati, per un grave dovere di coscienza, a non prestare la loro collaborzione formale a quelle pratiche che, pur ammesse dalla legislazione civile, sono in contrasto con la Legge di Dio”. Concretamente, l’enciclica Evangelium vitae e altri documenti ricordano il grave dovere morale di opporre obiezione di coscienza all’aborto e all’eutanasia. Nel caso dell’obiezione al servizio militare, l’ultimo Concilio afferma “le leggi provvedano umanamente al caso di coloro che, per motivi di coscienza, ricusano l’uso delle armi, mentre tuttavia accettano qualche altra forma di servizio della comunità umana” (GS 79c).
In questo contesto degli enunciati magisteriali, osserviamo che la libertà religiosa, al di là della mera libertà di culto, si risolve in buona misura nella possibilità di adeguare la propria condotta ai postulati della coscienza personale, soprattutto religiosa.
Il diritto civile
Diversamente, sia per la loro differente matrice filosofica che per la loro finalità pratica, le costituzioni e i documenti politici relativi ai diritti umani si limitano di solito a garantire le libertà e alcune delle loro manifestazioni pratiche; raramente contengono una esplicita e generale immunità di coazione, nel senso di una positiva affermazione che nessuno sarà costretto ad agire contro coscienza e, ancormeno che potrà agire sempre in modo conforme ad essa. Alcuni di questi documenti piuttosto includono l’avvertenza generale e di principio che la libertà religiosa non esime dal rispetto delle leggi; ciò non toglie che, in alcuni di questi stessi paesi, sia riconosciuta l’obiezione di coscienza militare, anche nella stessa costituzione.
Effettivamente, da un punto di vista strettamente giuridico, l’obiezione di coscienza è un problema di limiti, di collisioni fra interessi, doveri e diritti. Entrano in gioco, da una parte, gli ambiti di libertà personali di pensiero e di religione, dei quali la libertà di coscienza è manifestazione pratica; dall’altra i principi di obbedienza alle leggi e di uguaglianza, di solidarietà e di ordine pubblico.
Tuttavia l’obiezione di coscienza non può presentarsi semplicemente come contrapposizione tra interesse pubblico e interesse privato, giacché anche la possibilità (personale e collettiva) di fruire di diritti e di libertà forma parte principale del bene comune, che i poteri pubblici devono tutelare e promuovere. In questo senso, l’obiezione di coscienza deve essere vista piuttosto come un’ulteriore esigenza di coerenza e finezza per un ordinamento giuridico basato sul rispetto dei diritti umani.
Ammissibilità dell’obiezione di coscienza
Il problema di quello che Navarro-Valls chiama la “copertura giuridica” dell’obiezione di coscienza, è stato affrontato da alcuni autori cercando di costruire una teoria generale intorno a un certo diritto all’obiezione di coscienza. L’intento, meritorio, soffre però delle limitazioni proprie della sua stessa astrazione e corre il rischio di svincolare, forse eccessivamente, il fenomeno obiezione dalle libertà che lo originano, riducendone la portata a quelle sole ipotesi che siano accolte in una norma positiva.
A mio parere, le obiezioni di coscienza, in quanto fenomeni derivanti dalle libertà di coscienza e di religione, si pongono come problemi giuridici in ogni ordinamento che voglia rispettare questi ambiti di autonomia entro limiti ragionevoli e giusti; proprio di questo si tratta: delimitare la forza espansiva di questi diritti umani in modo flessibile e adeguato alle esigenze del sistema.
Ci sarà diritto all’obiezione laddove, come risposta al conflitto posto, il legislatore lo abbia riconosciuto e previsto nella legge; ma chi fa obiezione in uno Stato democratico, intende esercitare già un diritto; non si appella solamente alla sua coscienza, ma anche al diritto fondamentale che la tutela; oppone a una prescrizione che si presume legittima, ma che egli considera immorale obbedire, la sua parimenti legittima libertà di coscienza. Non sempre dovrà prevalere la sua libertà, ma nemmeno gli si potrà dire che la sua questione è irrilevante poiché non è prevista in una legge.
Nelle libertà di religione e di coscienza sono già potenzialmente incluse tutte le possibili obiezioni, chiamate appunto a delineare lo spazio di autonomia personale (e di conseguente non-competenza dello Stato) in cui consistono prima di tutto tali libertà. Un confine sinuoso e cangiante, difficile da stabilire in modo definitivo a partire da postulati teorici (peraltro utili al loro livello), o sulla rigida base della legge, e che spetta piuttosto alla giurisprudenza.
La questione, come aggiunge Navarrol-Valls, richiede “non tanto di inquadrare l’obiezione di coscienza in principi astratti quanto di stabilirla nel suo habitat naturale, che è quello della prudenza giuridica. Perciò la questione non è tanto se ammettere o non ammettere un diritto generale teorico all’obiezione di coscienza, quanto precisarne i limiti. Compito questo che non sempre il legislatore sarà in grado di svolgere, proprio per quell’aspetto inedito e cangiante che si evidenzia nell’esercizio del diritto di libertà religiosa e ideologica. Al contrario di quanto capita con la giurisprudenza”.
Avvicinandosi di più alla realtà dei fatti, alcuni autori hanno messo in rilievo che le obiezioni di coscienza sono generalmente di carattere negativo, nel senso che la disobbedienza che esse comportano consiste normalmente nell’omissione passiva di un dovere giuridico, astenzione che di solito è socialmente meno pericolosa dell’azione; possono perciò essere accolte con maggiore facilità. Di fatto, in alcuni degli intenti di definire l’obiezione di coscienza, questo carattere omissivo appare come tratto tipico.
Infatti, sono gli imperativi legali che impongono un fare, quelli che con maggiore facilità possono urtare irriducibilmente con la coscienza di qualcuno; perché esiste una certa differenza tra il vedersi obbligato, anche se per una sola volta, a fare qualcosa che si reputa immorale, e il non poter fare sempre tutto quello che si considera un dovere. Di fatto, come abbiamo fatto notare, i diritti di libertà consistono prima di tutto in una immunità di coazione, in un qualcosa di negativo. Per il diritto non è la stessa cosa non forzare che non coartare o limitare; garantire che nessuno sarà obbligato ad agire contro la sua coscienza e assicurare che tutti e in ogni caso potranno operare secondo il dettame della loro coscienza.
Tuttavia, a volte, può essere complicato distinguere quando la norma civile sta imponendo una condotta immorale e quando sta solo limitando la possibilità di compiere, hic et nunc, un dovere di coscienza; perché non sempre la formulazione delle norme che creano il contrasto sarà sufficiente ad indicare se ci troviamo di fronte a un caso o all’altro. Esistono, inoltre, doveri morali positivi, il più delle volte derivati da leggi rituali o di osservanza religiosa; basti pensare che il precetto del riposo domenicale o sabatico comporta anche il dovere di partecipare ad atti di culto; oppure ai precetti religiosi che esigono pellegrinaggi, determinati indumenti (turbanti, veste talare, chador), o certe prestazioni personali o economiche.
Ciononostante, è esperienza comune che le prescrizioni tassative dei codici morali religiosi sono soprattutto proibizioni: mantenersi entro la norma significa innanzitutto un non fare, sebbene il loro perfetto compimento implichi anche un fare qualcosa. I precetti positivi di solito esigono determinati atteggiamenti (adorare, amare, perdonare, pregare), la cui manifestazione esterna non è ordinariamente così determinata e tassativa da risultare incompatibile, almeno in molti casi, con l’osservanza delle norme civili.
D’altra parte, in non poche occasioni, l’obbligo a cui si fa obiezione non si presenta con carattere assolutamente ineludibile (obiezione di coscienza assoluta), ma piuttosto come requisito per poter usufruire di determinati benefici (obiezione relativa); di modo che all’obiettore si presenta l’alternativa di adempierla o di subire le conseguenze del suo rifiuto a farlo, cosa che implica solo un onere indiretto o relativo all’esercizio della libertà.
Alla base di queste distinzioni delle obiezioni in omissive e attive, assolute o relative, per quanto concerne la loro ammissibilità, troviamo di nuovo l’idea di equilibrio, che esige di valutare le conseguenze personali e sociali di ciò che, ad ogni modo, costituisce una disobbedienza. In questo contesto, bisogna distinguere anche tra quelle obiezioni che sconfinano nel diritto penale (attive oppure omissive): consumo di droghe, omissioni di assistenza medica a minori, ecc., e quelle che contravvengono precetti di altro ordine.
In definitiva, al momento di affrontare una determinata obiezione di coscienza, bisogna valutare da una parte il peso che comporta per l’obiettore il vedersi forzato o coartato nella sua libertà, e, dall’altra, le ripercussioni che per altri o per l’insieme può avere l’esenzione di cui vuole godere.
In tal senso ci sono obiezioni che possono essere accolte più facilmente di altre per le loro scarse ripercussioni sugli altri. Per esempio, l’obiezione al giuramento è stata risolta - si può dire definitivamente - in molti paesi, offrendo formule alternative per assumere un impegno solenne che non contengono riferimenti religiosi, anche se vincolano a mantenere la promessa con la stessa forza e sotto le stesse sanzioni del giuramento. L’obiezione di coscienza è stata così trasformata in quella che è chiamata un’opzione di coscienza.
Un’altra obiezione che viene generalmente ammessa, almeno di fatto, è quella alla pratica abortiva, non già per la sua scarsa ripercussione sociale, bensì soprattutto per le profonde e chiare ragioni etiche che accompagnano l’obiettore; questi invero, più che contravvenire una prescrizione o ledere un diritto altrui, agisce in modo conforme alla legge che vieta l’omicidio e nel rispetto del diritto alla vita, considerando che la depenalizzazione legale di alcune ipotesi di aborto non può cancellare, sospendere o derogare il principio ‘non uccidere’, o giustificarne la trasgressione. Senza dubbio, chiunque comprende che nessuno può essere obbligato ad uccidere un altro, neppure a eseguire l’esecuzione di un delinquente incallito, tanto meno se si tratta di un innocente; per questo l’aborto è un tipico esempio di obiezione di coscienza dovuta: le leggi che intendono legittimare l’uccisione diretta di un essere umano “non solo non creano nessun obbligo per la coscienza, ma sollevano piuttosto un grave e preciso obbligo di opporsi ad esse mediante obiezione di coscienza”.
Il problema in questo caso sta nel delimitare l’estensione delle obiezioni di coscienza indirette o di cooperazione, più o meno remota, a delle pratiche abortive e simili, che può implicare attività molto varie: autorizzazione legale (emblematico è il rifiuto del Re Baldovino di sancire la legge sull’aborto), pulizia o preparazione delle sale operatorie, prescrizione e vendita di sostanze abortive.
Purtroppo non sempre queste obiezioni sono riconosciute e si può dire che ci sono tentativi di limitarle se non di escluderle, come accade spesso in campo farmaceutico. D’altra parte esiste il rischio che gli obiettori si vedano di fatto discriminati professionalmente a causa della loro coerenza morale.
Il fondamento dell’obiezione e la sincerità dell’obiettore
In linea di principio l’obiezione deve essere fondata su motivi sinceri di coscienza. Però il diritto non sempre possiede gli strumenti tecnici necessari per appurare sia il carattere etico del conflitto, sia la sincerità di chi dice di trovarvisi. Di fatto l’obiezione si ammette in un primo momento come obiezione religiosa, anche perché è relativamente semplice stabilire l’incompatibilità oggettiva tra le norme di una confessione e una prescrizione civile, così come l’appartenenza del soggetto a tale confessione. Ci sono peraltro delle obiezioni che permangono legate a una concreta religione, come quella dei giorni di riposo, quella di usare determinati vestiti o quella di non mangiare certi alimenti.
In altri casi, come quello dell’obiezione militare, l’attenzione alla coscienza individuale e il rispetto dell’uguaglianza hanno invece portato ad ammettere obiezioni soggettive molto diverse tra loro (pacifiste, antinucleari, antimilitari), che molte volte, più che un vero conflitto di coscienza, riflettono semplicemente un rifiuto ideologico del servizio armato o semplicemente della disciplina militare.
Nel Nord America questa estensione è stata realizzata mediante un’interpretazione ampia di quello che si può intendere per convinzioni religiose; mentre le leggi di alcuni paesi europei hanno risolto questa obiezione in quella che viene chiamata una “opzione di convenienza” tra il servizio militare e il servizio civile sostitutivo. Più di recente la pratica abolizione del servizio di leva, per la professionalizzazione delle forze armate, sta faccendo sparire il problema in un crescente numero di Stati.
Per non pochi autori l’obiettore dimostra la sincerità del suo conflitto nella misura in cui è disposto a sopportare le conseguenze negative che comporta: le sanzioni a cui dà luogo la sua mancanza di sottomissione o il compimento di una obbligazione sostitutiva almeno equivalente a quella rifiutata. Questa ‘pazienza’ dell’obiettore sarebbe, da un lato, un elemento costitutivo della nozione stessa di obiezione di coscienza; dall’altro, offre la possibilità tecnica di risolvere nella pratica il problema della prova di sincerità, evitando vie inquisitive di dubbiosa legittimità ed efficacia in quanto riguardano l’intimità della persona.
Se confrontiamo l’obiezione di coscienza negli Stati Uniti e nei Paesi europei, notiamo come negli USA sia più rilevante il suo carattere religioso; nelle controversie di solito è decisivo il fatto che sia noto che un gruppo religioso rifiuti determinate prescrizioni e che l’obiettore appartenga a tale gruppo. Su queste basi i tribunali hanno ammesso svariate obiezioni, alcune delle quali conosciute a malapena nel nostro continente: per esempio quelle a fotografie o codici numerici nei documenti di identificazione (patente o carta di identità, libretto di Sicurezza sociale); oppure alla scolarizzazione obbligatoria o al pagamento di certi contributi sociali o sindacali.
Il problema dei limiti
Abbiamo già detto che l’obiezione di coscienza è di per sé un problema di limiti, di “equilibrata composizione tra libertà e autorità, tra interessi dell’individuo e interessi della collettività, tra regole lasciate alla responsabilità di ognuno e regole imposte all’osservanza di tutti”. Ci si può dunque domandare fino a che punto si può ammettere l’obiezione di coscienza. A livello teorico sembra chiaro che non si può attribuire alla coscienza personale il ruolo di arbitro ultimo e definitivo del vigore delle leggi, dato che equivarrebbe a consacrare l’anarchia individualista. L’obiezione di coscienza non può trasformarsi in tirannia della coscienza.
In sostanza, i limiti dell’obiezione sono gli stessi di quelli delle libertà dalle quali trae origine e delle quali è manifestazione: quelli cioè che si possono considerare inclusi nella nozione di ordine pubblico (i principi di autorità e di solidarietà, di libertà e uguaglianza, la pace e l’ordine, i diritti e le libertà degli altri, la salute e la morale pubbliche, la sicurezza). All’ordine pubblico rimandano, in un modo o in un altro, i documenti sui diritti umani per avvertire che questi non sono illimitati.
Orbene, l’ordine pubblico è un concetto giuridico indeterminato, che sottopone il godimento effettivo dei diritti (e l’esercizio del potere) a quelle esigenze della vita sociale che in ogni momento si considerano irrinunciabili; non è possibile a priori stabilire con precisione la sua portata. Sono i giudici coloro che, in ogni caso, lo determinano confrontando leggi e principi, specialmente quelli costituzionali, con la realtà sociale.
In questa attività, si deve ponderare l’impatto dell’esenzione che reclama l’obiettore (o il gruppo di obiettori) sulla vita della comunità nel suo insieme o in determinati aspetti (funzionamento di istituzioni e servizi; costi per l’erario o per l’economia generale; pericoli o carichi per terzi, ecc.). D’altra parte, non sarebbe nemmeno giusta la semplice soluzione di far prevalere sempre l’interesse della maggioranza.
I mezzi tecnici
La necessità di trovare un equilibrio tra i diversi interessi riscontrati a livello di principi e diritti fondamentali, porta alla ricerca di soluzioni sul piano tecnico dalle prospettive complementari della legge e della giurisprudenza.
Un sistema di equilibrio basato sulle decisioni, relativamente vincolanti, dei casi precedenti, come quello nordamericano, è più ricco di soluzioni di tipo giudiziario - il che lo rende più flessibile e aperto a nuove ipotesi di obiezione - ma non altrettanto omogeneo e prevedibile. Generalmente negli USA i tribunali applicano a questi conflitti di interessi il cosiddetto balancing test, secondo il quale, di fronte a una restrizione reale ed effettiva della libertà religiosa, si deve dimostrare un interesse generale ineludibile e prevalente (compelling state interest) che la giustifichi. “In altre parole, si fa una valutazione complessiva del danno che soffrirebbe l’interesse protetto dalla norma se si concede l’esenzione, rispetto al danno che soffre il diritto di libertà religiosa quando si impone una condotta in modo coercitivo alla persona, o quando la persona viene discriminata essendo privata di un beneficio a causa della sua obiezione di coscienza contro un comportamento. Se l’interesse concreto procurato dalla norma positiva si considera prevalente -compelling, overriding-, si rifiuta l’istanza dell’obiettore, considerando che non si dà, in sostanza, una discriminazione religiosa, bensì semplicemente una mera limitazione all’esercizio personale della libertà di religione a causa di un interesse legislativo superiore”.
Diversamente, gli ordinamenti di tipo codiciale cercano di ricondurre nell’alveo della norma generale i conflitti di coscienza, cosa che implica maggiore inerzia e lentezza nella risposta. Un’obiezione di coscienza consolidata e di una certa tradizione come quella militare ha trovato il suo alveo preferenzialmente nelle leggi di reclutamento, anche se continua a presentare problemi la valutazione dell’esistenza "in re" delle condizioni per godere dello statuto di obiettore.
Però non si deve dimenticare che in questi sistemi giocano un ruolo importante anche i tribunali costituzionali e che a livello internazionale la protezione pratica dei diritti umani (e pertanto della libertà di coscienza) passa attraverso le decisioni delle commissioni e dei tribunali, stabiliti per vigilare l’applicazione dei Patti da parte degli Stati membri. Tutto questo riguarda in una certa misura i sistemi sia di civil sia di common law.
É comunque un dato di fatto che, nello studio tecnico delle obiezioni di coscienza, la dottrina presta una particolare attenzione alla giurisprudenza, intesa nel senso ampio di risoluzione autorizzata di casi particolari.
La prestazione alternativa o sostitutiva
É logico che ammettere un’obiezione comporta sempre un costo: bisogna vedere se ciò è ragionevole in uno Stato democratico, e in quale misura gli stessi obiettori debbano contribuire a sostenerlo.
In linea di principio, agire secondo coscienza non ha motivo di dare adito a penalizzazioni o discriminazioni; però quando tale esercizio interferisce con un interesse generale o particolare dimostrato, è logico che al maggior carico che eventualmente devono sopportare gli altri corrisponda anche un carico ragionevole per colui che fa obiezione.
Per dare risoluzione ad alcune obiezioni, a volte si è ricorso alla sostituzione dell’obbligo respinto con un altro equivalente, che sia accettabile per l’obiettore. La prestazione alternativa ha come ragion d’essere principale ristabilire la giustizia in modo che non si creino disuguaglianze inique e si riduca il costo dell’obiezione. Può avere anche la finalità di dissuadere i falsi obiettori, che cercano dei vantaggi diversi da quello di salvare la propria coscienza.
Caso tipico è quello del servizio civile sostitutivo di quello militare. Abbiamo già detto che in alcuni paesi si è trasformato in una alternativa opzionale. In ogni caso il servizio civile va perdendo, quasi sempre, le sue connotazioni penalizzanti; non sempre la maggior durata può considerarsi un elemento aggravante, se si tiene conto di altre circostanze che rendono più duro il servizio militare (disciplina, destinazioni lontane, pericolosità, ecc.) e la necessità di stabilire un certo controllo della sincerità dell’obiettore.
Anche le obiezioni fiscali sono suscettibili di prestazione sostitutiva. Chi considera illecito contribuire (anche indirettamente) a determinati fini, non per questo deve ottenere una diminuzione quantitativa del suo contributo globale alle spese comuni.
Negli USA è stata proposta, in diversi modi, l’obiezione fiscale alle spese militari, specialmente dopo la guerra del Vietnam. Varie confessioni e gruppi pacifisti sostengono questa posizione. I tax resistors intendono destinare ad altri fini generali le quantità che sottraggono alle spese belliche; esiste anche un progetto di legge (The World Peace Tax Fund Act) diretto a rendere possibile la creazione di un Fondo di Imposte per la Pace (Peace Tax Fund); tuttavia né i tribunali né il Congresso hanno ammesso per ora questa alternativa. Si è invero considerato che le norme fiscali non si propongono di limitare il libero esercizio della religione; e che in questo campo deve prevalere l’interesse generale del funzionamento delle istituzioni e la libertà dei poteri pubblici di determinare le entrate e le spese, che si vedrebbero lese se molti cittadini decidessero di fare obiezione. La stessa sorte capita all’obiezione fiscale contro l’aborto e altre pratiche contraccettive: la risposta è che non c’è attentato diretto contro la libertà religiosa ed esiste un interesse statale prevalente.
Certamente, trattandosi di un’obiezione indiretta, che non mette in dubbio la moralità delle imposte ma piuttosto l’uso o la destinazione che gli si dà, è più difficile discernere se esiste un vero conflitto di coscienza o piuttosto un rifiuto semplicemente politico. Però questo non autorizza ad eludere superficialmente e a priori qualunque obiezione indiretta, come se le conseguenze di un atto non influiscano sulla sua moralità; per questo non sembra corretta la netta affermazione della Commissione Europea di Diritti Umani secondo cui “l’obbligo di pagare imposte è un obbligo di ordine generale che non ha nessuna incidenza precisa sul piano della coscienza”. Di fatto sono state ammesse altre obiezioni indirette. Prima di scartare a priori la stessa possibilità di esistenza di un conflitto reale, si tratta, a mio parere, di vedere se, per esempio attraverso una prestazione alternativa, si possano salvare gli interessi in gioco.
Effettivamente, in tema di obiezione alle quote della Previdenza Sociale (che in USA sono imposte) si è stimato che i lavoratori autonomi possono esserne esenti, se appartengono ad una confessione, come la Old Order Amish, che considera la comunità il soggetto obbligato a prendersi cura dei suoi anziani e dei bisognosi (cfr. I Tim 5, 8); questa esenzione è stata tuttavia negata ai lavoratori dipendenti. Anche in Olanda esiste una legge (la Old Age Pension Act) che ammette l’obiezione di coscienza alle quote delle pensioni se sostituita da un’imposta equivalente.
Negli Stati Uniti è stato riconosciuto dapprima in via giurisdizionale, di poi legislativa (1980), il rifiuto di pagare le quote sindacali per motivi di coscienza nel caso si tratti di membri o aderenti a confessioni che da sempre sono state contrarie a tali quote e il lavoratore paghi questa quantità a enti benefici, non confessionali né commerciali, scelti di comune accordo. In questo modo gli interessi in gioco risultano equilibrati.
L’accordo delle parti
Nelle obiezioni di coscienza di tipo lavorativo il diritto americano ricorre a due concetti che servono per cercare di equilibrare gli interessi in conflitto: “adattamento ragionevole” (reasonable accommodation) e “onere eccessivo” (undue hardship). Il padrone deve cercare di adattare l’organizzazione del lavoro alle esigenze religiose del lavoratore, proponendogli in caso di conflitto alternative accettabili, tali cioè da non causare un onere eccessivo. Il problema è quali siano i limiti di tali concetti: il che va risolto con riguardo alle singole ipotesi.
Caso tipico è quello dei sabbatarians (giudei e altre confessioni che considerano proibito il lavoro il sabato). In linea di principio l’impresa non può discriminarli, né al momento di selezionare i candidati al posto, né una volta assunti, e deve cercare di organizzare i turni in modo che non si vedano obbligati a lavorare abitualmente il sabato; non è però obbligata a sopportare disfunzioni o costi eccessivi, né a privilegiare l’obiettore a danno di altri lavoratori.
Così nel caso dell’impiegato di una compagnia di gas che fu licenziato perché si rifiutò di lavorare un sabato in cui ci fu un’emergenza, il tribunale decise che la compagnia si era comportata correttamente, in quanto fino a quel momento aveva rispettato le credenze del lavoratore, e aveva esigito la prestazione al solo fine di assicurare un servizio pubblico.
Nel caso Minkus v. Metropolitan Sanitary District (Chicago), la decisione fu invece di senso opposto. Il distretto sanitario aveva indetto un concorso di sabato. L’aspirante H. Minkus (ebreo ortodosso) chiese di poter sostenere la prova in un giorno differente, ma la sua istanza venne rigettata. Nel processo, il Distretto addusse che la legge esige che gli esami siano “pubblici e competitivi”, il che richiede simultaneità; concedere la richiesta del demandante avrebbe supposto un “onere eccessivo”, perché, oltre al costo che implica un singolo esame, si sarebbero indotti reclami di altri concorrenti . Il tribunale nega che l’imparzialità di un concorso esiga simultaneità: gli esami orali non sono mai simultanei e altri organismi si adattano alle obiezioni religiose dei concorrenti.
La ricerca di una alternativa per salvare la coscienza dell’obiettore esige che tanto l’impresa come il lavoratore siano disposti a sopportare un costo ragionevole, un costo che comunque non deve occultare una discriminazione penalizzante dell’impiegato a causa di ciò che si crede. Il caso Bhatia v. Chevron U.S.A. Inc. rappresenta un esempio.
M. S. Bhatia, di religione sigh, lavora nella Chevron in un reparto dove si devono maneggiare gas e sostanze tossiche. Nel 1982 l’impresa, nel compimento della normativa sulla sicurezza, impose che in questo reparto i lavoratori usassero la maschera ermetica, il cui funzionamento richiede che chi la utilizza sia perfettamente rasato. Bhatia informò l’impresa del fatto che la sua religione gli impediva di tagliarsi la barba e pertanto non poteva seguire la norma di sicurezza. La compagnia affermò di non trovare per lui un posto in cui, alle stesse condizioni di stipendio, non dovesse usare la mascherina; gli offrì allora tre possibilità di lavoro nell’amministrazione, ma l’impiegato le rifiutò. L’impresa gli propose quindi un posto di manutentore, nel quale non dovesse usare la maschera, ma con uno stipendio diminuito del 17%, promettendo di restituirgli il posto precedente non appena sarebbero state sviluppate maschere utilizzabili anche con la barba. Bhatia accettò, però denunciò comunque l’impresa. I tribunali giudicarono che l’impresa aveva cercato soluzioni adeguate, dato che non poteva lasciare il lavoratore al suo posto senza attuare le normative sulla sicurezza, o facendo sì che gli altri lavoratori del reparto assumessero il rischio che il querelante evitava, non potendo realizzare alcune operazioni senza la maschera.
In alcuni casi la questione di coscienza si è risolta trasformandola nel cosiddetto conflitto improprio o falso conflitto, quando, per così dire, si "bypassa" la coscienza dell’obiettore, senza per questo rinunciare al compimento della legge in lui anche se non attraverso di lui. É il caso di alcuni obiettori fiscali (quacqueri) degli USA che si opponevano al pagamento volontario delle imposte, ma non si opponevano al conseguente embargo forzato da parte dell’autorità. Anche negli USA alcune volte il giudice ha autorizzato trasfusioni di sangue a testimoni di Geova senza il loro consenso, adducendo (tra le altre motivazioni) che i pazienti salvavano la loro coscienza limitandosi a sopportare quello che, dal loro punto di vista, è una violenza esterna.
Neutralità dello Stato e obiezione di coscienza
Un ultimo problema è posto talora da quelle opzioni di principio adottate dalle autorità costituite che, presentandosi come neutrali, postulano una irrinunciabile prevalenza, più o meno assoluta, in caso di conflitti di coscienza dei cittadini.
É il caso, per esempio, della legge danese del 1970 che impone l’educazione sessuale obbligatoria dei bambini nelle scuole pubbliche. Tre famiglie addussero che tale insegnamento era contrario alle loro convinzioni e chiesero l’esenzione per i loro figli, per gli stessi motivi per cui si può chiedere l’esenzione dalle lezioni di religione. La richiesta fu respinta dalle autorità statali e il caso giunse al Tribunale Europeo di Diritti Umani, che decise a scapito dei genitori, sostenendo che lo Stato può stabilire i piani di studio sulle materie che riguardano la libertà di pensiero, come l’educazione sessuale, per motivi di interesse pubblico, purché l’insegnamento sia impartito in maniera “oggettiva, critica e pluralista”, non dottrinaria, bensì diretta alla semplice trasmissione di informazione e conoscenze. In tali condizioni le convinzioni morali dei genitori non possono rappresentare un ostacolo, in quanto questi sono liberi di inviarli a una scuola privata o di educarli a casa; invece l’insegnamento religioso comporta sempre un indottrinamento e perciò è dispensabile.
Recentemente, in Francia, è stata posta un’obiezione relativa agli indumenti religiosi: tre studentesse musulmane andavano al liceo coperte con il chador (il velo islamico che devono portare le donne) e si rifiutavano di non portare tale indumento, cosa che le autorità consideravano un segno esterno di carattere proselitista proibito dalla legge nelle scuole pubbliche. Chiamato a intervenire, il Consiglio di Stato ha cercato di stabilire i principi generali in grado di compaginare ed equilibrare la laicità dell’insegnamento pubblico (che si deduce dalla laicità dello Stato) e la libertà di espressione delle proprie credenze, affermando da una parte che l’uso di indumenti che manifestano l’appartenenza a una religione non è di per sé incompatibie con la laicità e, dall’altra, che lo potrebbe però essere se il loro uso costituisse un atto di pressione, provocazione, proselitismo o propaganda che attenta alla libertà o dignità di altri membri della scuola o ponga in pericolo la loro salute o sicurezza o disturbi il normale funzionamento del servizio scolastico. Pertanto le autorità di ogni centro possono regolare l’uso di tali segni esterni di carattere religioso; e il Ministero dell’Educazione ha avvertito che il vestiario degli studenti non deve interferire con lo svolgimento delle lezioni di educazione fisica o di pratica di laboratorio.
Anche negli Stati Uniti si sono presentati casi di obiezione di coscienza in relazione agli indumenti di carattere religioso, in questo caso dei professori, nelle scuole statali. In generale, i conflitti si sono risolti con il mantenimento della proibizioni ai professori di indossare qualsiasi indumento o simbolo di significato religioso, ancorché le loro credenze lo esigano. L’interesse della neutralità dello Stato non può infatti cedere in nessun caso davanti a queste manifestazioni di tipo religioso in ambito scolastico.
Richiama certamente l’attenzione il fatto che questi conflitti, tanto diversi tra loro, nei quali è prevalente la neutralità statale sulla libertà di coscienza, si presentino con una certa frequenza nel campo dell’insegnamento. Bisogna domandarsi se realmente questa neutralità serva alla libertà effettiva di tutti, o se non si sia trasformata in uno strumento per, appunto, neutralizzarne le manifestazioni, a vantaggio di un uniformismo solo in modo presunto asettico. Si dà per scontato che è possibile un’educazione neutra, che trasmetta oggettivamente conoscenze teoriche e pratiche (anche di sessualità), a condizione, però, che si eviti scrupolosamente qualunque allusione di tipo religioso, e si presume allo stesso modo che nessuno come lo Stato può garantire tale educazione. Entrambe le affermazioni sono, in realtà, molto discutibili.
Volendo, infine, riassumere quanto abbiamo visto sull’obiezione di coscienza, si può dire che questa presenta, in una serie infinita di ipotesi concrete, un problema di limiti e di equilibrio tra libertà e leggi, di cui bisogna ancora definire i parametri di validità generale. In questo sforzo gli autori e i giudici, indicando la soluzione dei casi concreti, cercano di stabilire i criteri e i mezzi, tanto di principio quanto di ordine pratico, che possano servire per i casi generali.
In questo contesto vale forse la pena ricordare che, come qualunque problema giuridico, l’obiezione di coscienza richiede prima di tutto realismo: nell’impostazione, distinguendo l’obiezione per motivi etici da altri conflitti simili ma che hanno motivazioni di altro genere (politiche, ideologiche, ecc.), e per circoscrivere quello che appare chiaramente un conflitto irriducibile entro precisi limiti; nella ricerca delle soluzioni che permettano di eludere o almeno attenuare, per quanto sia possibile, il contrasto tra coscienza e norma civile, evitando l’esasperazione individualista della coscienza o che le si contrappongano come limiti alla sua libertà dogmi o miti ufficiali, la cui concreta applicazione in materia deve forse essere ancora dimostrata.